——“长臂管辖”如何支撑美国霸权体系并损害国际关系准则

　　这是5月24日在美国宾夕法尼亚州南迦南镇LHTC宽带公司拍摄的当地营业部使用的华为通信设备。新华社发

　　当今世界正在发生深刻变化，典型的表现之一是美国的变化——山姆大叔不但脸在变，霸道面目日益狰狞;手也在变，越来越长，到处“打响指”。

　　目前，以经济制裁打击对手国家已成美国的优先选项。而“长臂司法”则既是美国进行经济制裁的法理基础，又能因实施经济制裁带来实际执法效力，已成为美国维持其全球霸权的重要工具。

　　1.“长臂”越长越长

　　美国“长臂管辖”本来是用在协调美国本土各州之间的司法管辖权的。但随着美国经济、政治影响力的扩大，美国的“长臂”已不仅仅满足于在国内“调控”了，而是伸到了国际上，管辖范围也不断扩大，包括商业经营、金融、投资、反腐败、反垄断、网络等各领域，并有进一步扩展的趋势。

　　美国相关机构也紧密配合，发展出一套认定“长臂管辖”的方法和标准，为其“长臂管辖”的滥用提供条件。在美国与各国的贸易战中皆频频露脸的“301条款”就是其中之一。其他有“长臂”意识和功能的法案也越来越多，比如《国际紧急状态经济权力法案》规定，在美国国家安全保障和经济利益遭受重大威胁时，美国政府可冻结、没收外国持有的美国资产。

　　近期，一本名为《美国陷阱》的书揭开了美国以“长臂司法”为工具，猎杀法国能源巨头阿尔斯通的阴险面目。而制造各种各样的美国陷阱实则由来已久。20世纪80年代，美国就以各种理由，重拳打击东芝等日本半导体行业的翘楚。2008年，德国西门子全球行贿案发，其行贿涉案高管、行贿对象都与美国无关，但因公司在美国上市，因此受到美《海外反腐败法》“长臂管辖”，创下被美国政府罚款16亿美元的历史纪录。据《纽约时报》2012年统计，前10名因违反《海外反腐败法》被查处的公司中，总部在美国的仅一家。美国通过这种手法攫取了巨额和解金。此外，美国还对欧洲空客、日本车企长期压制，更是对欧洲金融机构动辄开出巨额罚单，充满经济霸凌色彩。

　　9·11事件后，美国以“反恐”为名，通过《爱国者法案》，“长臂”更是伸展到了新的幅度。《爱国者法案》“传票条款”让美国财政部长和联邦总检察长可向任何一家在美国开设代理账户的外国银行发出传票，以获得与该账户有关的记录，包括在国外留存的记录、外国银行资金存入的有关记录。“冻结没收外国银行资金”条款让美国不必证明外国银行在美国境内账户中的资金与作为没收对象的、存放在外国银行中的资金具有直接关联。通俗地说，只要美国觉得需要，就可以对任何人、任何地方的资金进行核查、冻结。

　　2.“长臂管辖”如何落地?

　　随着金融全球化的加强，美国利用其在金融领域超强的实力，建立起一整套金融制裁的机制，确保其“长臂”有“抓手”。“手法”则有多种：

　　在开展实质金融制裁前，美国一般通过降低目标国市场、金融机构等信用等级，威胁进行经济、金融制裁等，造成市场恐慌，引发资金外逃。

　　阻断被制裁国国际支付体系是重要手段。在目前以美元为主的国际结算体系中，切断国际支付渠道，意味着被制裁国金融陷入瘫痪。美国财政部有一个情报分析部门，负责分析全球金融情报信息，制定金融制裁措施。该机构利用美国控制的环球银行金融电信协会(SWIFT)，总部设在瑞士的国际清算银行(BIS)，美国三大信用卡公司维萨、通用、万事达，CHIPS和FEDWIRE等美国国际清算系统，准确掌握和收集与被制裁对象进行金融交易的银行和公司名单，搜索被制裁经济机构经常使用的账户信息，准确实施定点打击。美国国防部官员也参与金融制裁的程序。

　　冻结相关金融资产也是主要方法。美国财政部下属外国资产控制办公室每周发布《特列国外机构清单》，在美金融机构一旦发现某个客户“榜上有名”，必须马上冻结其资金。如果金融机构胆敢包庇，将会受到罚款，当事人将会面临最高12年监禁的刑事处罚。

　　由于美国是世界金融中心，各国有实力的企业纷纷到美国上市融资，开展金融业务，因此美国也可以通过冻结相关的金融服务进行威胁或制裁。这堪称是经济领域的“大规模杀伤性武器”。

　　3.“长臂管辖”瞄准特定国家

　　美国声称，擅自赋予国内法律域外效力，并以此为依据在国际社会适用“长臂管辖”，是其为推行国际法治、维护国际秩序而努力的一部分。但事实上，被美国“长臂制裁”的，往往是“三不国家”：

　　一是不符合美国政治经济利益的国家，美国将毫不客气地进行金融制裁。2013年，美国认为乌克兰亚努科维奇政权拒绝向西方靠拢，威胁到美国地缘战略格局，毫不犹豫采取了精准的金融制裁打击，使其身边金融寡头倒戈，加速其政权倒台。

　　二是不同政治制度和意识形态的国家。美国将自身政治制度和意识形态作为典范，对不同制度和不同意识形态的国家，无所不用其极地遏制其经济发展，例如对苏联。

　　三是不听美国话的国家。美国根据自己全球战略的考虑，将伊朗、朝鲜等发展核力量的国家列为“流氓国家”，并采取了极为严厉的金融制裁手段，不仅针对伊、朝本国的银行，而且针对世界上任何一家有意同伊、朝的银行做生意的金融机构，即使是对欧洲“盟友”，美国也毫不手软。2012年，美国指控英国汇丰银行帮贩毒集团洗钱、渣打银行“帮助伊朗机构躲避美方制裁监管”，并对其罚款。2014年，美国也以类似罪名对法国巴黎银行处以89.7亿美元的巨额罚款。

　　此次中美贸易摩擦中，美国对中国高科技公司“步步紧逼”，先是制裁中兴，2018年年底华为首席财务官又在加拿大被拘留，开启美对华为制裁的起点，这其中就使用了“长臂管辖”的大棒。

　　然而，美国的所谓“实锤举报”并没有真正实锤的证据。而且，事实上，联合国对伊朗的制裁，只聚焦在核能、导弹等敏感领域。即使是美国的单方面制裁，也并不是全面禁运，是针对能源、石油行业，对于通信设备，只禁止可以干扰通信的设备，民用通信设备并不在禁运范围内，因此制裁华为完全站不住脚。然而现如今美国对其国内的结构性矛盾无能为力，就将矛头指向中国，并且“选择性”地动用所谓“长臂管辖”和国家机器，对中国企业进行打击。要知道，10多年来，华为的贸易合规一直是被美国用放大镜监视着的。2018年6月，美国时任商务部部长罗斯还曾主动澄清：我们没有发现华为违规的证据。

　　4.“长臂管辖”危害国际关系

　　司法系统的要义是公平公正，而美国的域外“长臂”显然总是只有利于自己。如果一个司法系统中，有人是“优先”的，这势必无法成为好的司法系统，无论这个“优先方”如何标榜自己的正义性。

　　美国的行为切实告诉了我们，有选择性地使用“长臂”，通过所谓“管辖”达到更多的经济和政治目标，把司法当作政治的杠杆和工具，是“长臂司法”的常态。

　　从美国对伊朗的制裁上也能够非常明显地看到，随着不同总统对伊朗制裁的态度有所不同、对其他国家发展的态度有所不同，其制裁的强度、范围等就很不一样。即便算是有“法”可依，但“怎么依、何时依、让谁依”等都“随政治需要之心所欲”。美国根据自己国家利益和意志的需要，擅自赋予国内法律域外效力，政治性极其明显。

　　“长臂管辖”的关键问题在于美国感觉它“太好使了”，因而频频滥用。因为“被管辖地”不可能有与之相对等、对应的司法结构，所以“长臂管辖”不可能有公正;因为“长臂执法”主要是靠实力碾压和霸权威胁，自然也不会有什么公平。

　　完全背离了法治精神的域外“长臂”，让美国的霸权如脱缰野马，四处狂奔践踏。用“长臂管辖”和经济制裁遏制和打击对手，已成为美国利用市场玩弄世界经济、利用经济玩弄国际政治的惯用伎俩。

　　更值得警惕的是，“长臂管辖”挑战了国际司法实践中“一个国家不应该在另一个国家的领土上行使国家权力”的原则，也事实上破坏了二战后好不容易建立起的国际协商和协调机制，置相关国际机构和法规于不顾，造成管辖冲突泛滥，引发越来越多的国际争端。例如，美国在伊朗问题上的反反复复和不断拿“伊朗”大棒乱打“不够听话者”，到处挥舞“长臂”威胁对别国企业施加惩罚，让其盟友欧盟也倍感头疼。对本届美国政府无视国际法原则的行为，欧盟宣布正式启动“阻断法令”来应对美国对伊朗制裁中的“长臂执法”，保护受到波及的欧洲企业。“阻断法令”规定，当他国制裁可能损害欧盟利益或影响贸易与资本流动时，该法令可以禁止欧洲企业遵从制裁。

　　健康的国际秩序不能只体现一个国家的利益和意志，即使这个国家有更强的实力。“长臂司法”的滥用，不但涉及侵犯他国国家主权，也侵犯各国企业的合法权益和公民人身权利，已经在世界范围内引发对美国的警惕和反感——近期，德国、法国、荷兰等国官员和商界人士相继表示，在相关行业发展和项目建设上，不会应美国号召而排除中国企业。孙子兵法云：夫兵久而国利者，未之有也。“长臂管辖”和滥用制裁，绝不会是长久保持竞争优势的好方法，这种“好使的大杀器”只会让霸权越来越忘乎所以，走向疯狂，也走向最终的覆亡——这是一切霸权的宿命。

　　(作者：万喆，系中国黄金集团首席经济学家)