新中国成立前夕，美国国务卿艾奇逊曾表示：人民的吃饭问题是每个中国政府必然面临的第一个问题。一直到现在没有一个政府使这个问题得到了解决。[ 参见《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1510页。]关于艾奇逊这一言论的真实意图，毛泽东曾尖锐地指出：“艾奇逊在这里寄予了很大的希望”，“这就是所谓中国共产党解决不了自己的经济问题，中国将永远是天下大乱，只有靠美国的面粉，即是说变为美国的殖民地，才有出路。”[ 《毛泽东选集》第4卷，第1511页。]新中国能不能解决人民的吃饭问题呢？吃饭问题的核心是粮食问题。从1949年10月到1950年10月一年间，党和政府出台了一系列重大举措，成功应对并有效缓解了粮食紧张局势，总体上保证了人民的基本粮食需求，同时也向世界表明：新中国是有能力解决人民的吃饭问题的。

一、新中国成立之初面临的严峻粮食形势

　　解决问题谈何容易？当时摆在中国共产党和人民政府面前的是异常严峻的粮食形势。

　　第一，粮食产需矛盾十分尖锐。由于国民党政府的腐朽统治及长期战争带来的破坏，又赶上严重的自然灾害，1949年全国粮食产量很低。据统计，1949年全国粮食总产量为2254.768亿斤，比旧中国历史上产量最高的1936－1937年的2844.6亿斤下降21％，平均每人每年仅475斤原粮，如果除去牲畜饲料、榨油、种子、酿酒及为换取经济建设必须的设备而出口的部分粗粮，平均每人仅425斤原粮。[ 中国中国社会科学院、中央档案馆编《中华人民共和国经济档案资料选编（1949－1952）》（农业卷），社会科学文献出版社1990年版，第7-8页。]然而，在粮食产量大幅萎缩、粮食供应已然紧张的情况下，社会对粮食的需求却在不断增加。有越来越多的地方解放，开始地方政权建设，同时，国家对国民党军政人员采取“包下来”的政策，吃公家饭的公职人员人数不断增加，到1949年底，“军政公教人员已经超过了七百万”[《陈云文选》第2卷，人民出版社1984年版，第34页。]。此外，严重的自然灾害导致约4000万人受灾，其中在华东、华北等灾害集中的地区的重灾民有700多万人，[ 参见《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第112页。]同时连年战争致使许多人流离失所，成为难民。原来一些以进口粮食为重要粮食来源的沿海城市，由于帝国主义的封锁，许多人陷入无粮可吃的境地。上述几类情况，都需要大批粮食供应。然而，当时政府掌握的粮食非常有限，在广大新解放区，因为战争刚刚结束，只有一部分地区开始征收公粮。如此以来，粮食供应出现较大缺口，供需矛盾十分尖锐。因此，中央人民政府内务部在关于救灾工作的报告中指出：“一九五○年在全国部分地区，将要发生严重的春荒。”[《人民日报》1950年1月15日。]

　　第二，粮食市场秩序混乱，投机行为猖獗，粮价波动剧烈。新中国成立之初，市场上多种性质的粮食经营企业并存，国营粮食企业占有的份额较小，经营网点和人员很少，手中掌握的和能够在市场上收购到的粮食比较有限，而且当时各地粮食工作尚未实现统一管理，采取“政策上统一领导、业务上分散管理”的政策，更不利于集中本来就有限的力量控制全国粮食市场。相比之下，私营粮食企业则占有较大市场份额。在国家财政经济出现困难，粮食等物资供应紧张的情况下，一些不法资本家乘机囤积居奇，哄抬物价，扰乱市场秩序。从1949年4月到1950年2月，全国先后发生4次大的物价波动。每次物价上涨风，都是从大城市开始，然后波及各地，带头波动的都是粮食和纱布。据统计，北京市1950年3月的粮食批发价格总指数比1949年2月上升70多倍；上海市1950年2月27日每石大米的市场成交价为28万元，比1949年5月30日的成交价上涨了60多倍。[ 参见《当代中国》丛书编辑部编《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第35页。此处的粮食价格是按就人民币计算的。1955年3月1日发行新人民币，1元新币等于1万元旧币。]剧烈的粮价波动给人民的生活带来了很大困难，尽快出台措施稳定粮价成为人民对新生的人民政府的迫切期望。1956年9月，李先念在回顾当时的情况时说：“解放初期，我国经过十二年的战争和长期的通货膨胀，人民日夜不安于货币贬值和物价波动的痛苦……资本主义工商业当时在全国范围内还占着很大的比重，他们习惯于投机倒把，而国家从经济上支配市场的力量还很薄弱。这就是当时我们所面临的情况。”[ 《建国以来重要文献选编》第九册，中央文献出版社1994年版，第288页。]

　　第三，恢复和发展粮食生产、保证粮食供给面临重重困难。在粮食供应紧张的情况下，尽快恢复和发展粮食生产是解决问题的根本办法。但是，恢复和发展粮食生产面临重重困难。其一，长期战争破坏使农村生产力大幅下降。这主要表现在：劳动力大量减少，据统计，1949年华北地区劳动力比1936年减少约1/3；耕畜锐减，据华北、山东、东北三个地区的调查统计，1949年比抗日战争爆发前平均减少36％；农具损坏严重，在太岳区，按耕地正常需要，犁镜、大锄、小锄、镰刀、耙分别缺少40％、45％、40％、40％、57％；[ 《中华人民共和国经济档案资料选编（1949－1952）》（农业卷），第3－4页。]水利工程方面，“在国民党反动统治20多年来，只破坏不建设”，“各大河流，不但治本问题没有解决，即修防工程亦十分薄弱”，以致“洪水泛滥”[ 《中华人民共和国经济档案资料选编（1949－1952）》（农业卷），第5页。]；耕地大量减少，在许多农村，许多耕地无人耕种，撂荒闲置。 其二，由于新中国刚刚建立，战争还在进行，在广大的新解放区还没有进行土改，地权尚未确定，同时社会秩序尚不稳定，匪特恶霸势力不时制造破坏，帝国主义除了对我国进行封锁外，还造谣夸大我国面临的粮食困难，再加上长期战乱带给人们心理上的创伤一时难以抚平，因此，人心尚不安定，人们的生产积极性并不高，出现了“地主无兴趣，农民不下肥”[ 《陈云文选》第2卷，第56页。]的现象。其三，旧中国交通运输业落后，加之战争破坏，情况更糟。陈云曾对此评论道：“我们的火车不够，船舶只有小的，还要防空，晚上才能走，东西不能及时运来。”[ 《陈云文选》第2卷，第21页。]运输不便给城乡和各地之间的正常粮食贸易和政府对粮食的合理调剂带来很大困难。这对稳定粮食市场、保证粮食供应来说显然十分不利。可以说，异常严峻的粮食形势给刚刚执政的中国共产党和新生的人民政府出了一道难题。

二、党和政府解决粮食问题的决策与举措

　　摆脱困境、渡过难关，需要大智慧。中国共产党和人民政府在认真分析当时形势的基础上，果断决策，紧紧抓住粮食从生产到流通的各个环节，制定并实施了一系列重大举措。

　　（一）集中力量打击市场投机行为，平抑粮价，稳定市场　　粮价的剧烈波动既是粮食形势严峻的表现，也不断加剧着粮食紧张形势。造成粮价剧烈波动的一个重要原因，是市场投机活动猖獗。因此，严厉打击投机行为，平抑粮价，稳定市场，便成为缓解粮食形势的有效手段之一。

　　时任政务院副总理兼中财委主任的陈云亲自部署和指挥了这场平抑粮价的斗争。1949年11月1日、5日，陈云先后主持召开中财委第一次和第二次委务会议，讨论收缩通货、抛售物资、加强市场管理等平抑物价的具体办法。从当时的情况来看，粮食作为重要战略物资，成为投机商投机的主要对象之一，粮价波动最为剧烈，于是稳定粮价便成为平抑物价的重中之重。

　　打击投机行为，稳定粮价，最直接的办法，是掌握足够的粮食，然后在合适的时机抛售。这两个环节缺一不可。掌握足够的粮食是前提，手中无粮，根本不可能与投机商在市场上斗争；选择合适的时机抛售是关键，如果时机选择不合理，则可能白搭进粮食而于事无补。

　　先是筹集粮食。根据中央统一部署，各地除了做好公粮征收外，还积极收购市场上的商品粮。解放较早的东北地区在1949年10月初就开始了粮食收购。由于准备了充足的购粮资金，并以较高的价格收购，农民售粮积极性高涨，10月份收购到的粮食量超过原计划50％。[ 参见《当代中国的粮食工作》，第37页。]其他解放区也都通过收购或委托私商代购等方式，掌握了一定数量的粮食。据统计，当时国家掌握的可以作为商品调用的粮食不下50亿斤。[ 参见《陈云传》（上），中央文献出版社2005年版，第642页。]1949年11月11日，陈云、薄一波致电李富春、叶季壮，要求“东北每日保证运一千万至一千二百万斤粮食入关”[ 陈云、薄一波给李富春、叶季壮的电报（1949年11月11日），转引自《陈云传》（上），第643页。]。11月13日，中财委下达了陈云起草的关于制止物价猛涨的指示，提出12条措施，要求各地贸易公司“从各方调集主要物资于主要地点，并力争于十一月二十五日（至迟三十日）完成”[ 《陈云文选》第2卷，第31页。]。按照要求，各解放区的公粮很快便在各主要城市及交通干线完成了集中。

　　接下来是选择时机。1949年11月中旬，粮价在经过几个月的持续上涨后出现企稳的迹象。陈云在认真分析市场上的粮食和货币情况后认为，“稳住物价已有可能” [ 《陈云文选》第2卷，第30页。]。在中财委下发制止物价猛涨的指示后第三天，陈云又以他和薄一波的名义致电邓子恢并华东、西北、华南等大区财政经济委员会，指出：“估计各地紧缩通货及沪汉纱布涨足之后，在十一月二十五日前即可全国稳住。这种可能性是存在的。但为稳当起见，各地仍照十一月十三日电全力准备物资，勿稍松弛。”[ 《陈云文选》第2卷，第33页。] 11月20日，中财委发出指示，要求各地在税收、信贷、资金管理等方面采取措施，同时贸易公司自11月20日起逐步提高牌价，到24日与黑市价格齐平，然后25日一起抛售。而与此同时，“投机商人认定物价还将上涨，不惜高利拆借巨款，继续吃进”[ 《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社1996年版，第202页。]。这时集中抛售的时机已趋于成熟。

　　各地按照指示于11月25日统一行动，一方面敞开抛售粮食，使暴涨的粮价迅速下跌；另一方面收紧银根，征收税款。这样一来，投机商囤积的粮食大幅贬值，又难以筹到周转资金，因此，损失惨重，陷入破产者众多；而国营粮食企业则扩大了市场份额，提高了市场影响力，逐渐在粮食市场上占据领导地位。自此之后，虽然1950年春节前后又出现了一次粮价波动，但由于投机商人与国营粮食企业之间力量的消长，政府又及时采取了应对措施，粮价没有出现剧烈波动。

（二）多头并举，努力恢复和发展粮食生产

　　粮食紧张，根本上是因为粮食产量供不应求。因此，恢复和发展粮食生产，是解决粮食问题的根本办法。从这一点出发， 1950年2月27日，农业部发布《关于一九五○年农业生产方针及粮棉增产计划的指示》，明确将1950年农业生产的中心定为“增产粮食和棉花”，并提出要使粮食产量在当时已有的生产水平上增产100亿斤。[《中华人民共和国经济档案资料选编（1949－1952）》（农业卷），第35页。]同日，中共中央和政务院分别发出《关于保证实施农业部一九五○年农业生产方针及粮棉增产计划的通知》和《关于实施农业部一九五○年农业生产方针及粮棉增产计划的指令》，要求各级人民政府根据指示，按照当地具体情况，切实地进行农业生产的布置、督促和检查，以保证实现1950年的农业生产任务。[ 参见《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社2008年版，第129页。]为完成计划，党和政府考虑到了可能影响粮食生产的诸多因素，并相应出台多项措施，恢复和增加粮食产量。

　　首先，在广大农村主要是新解放区的农村，组织和发动群众开展剿匪反霸运动。为消灭影响农村稳定的特务、土匪、恶霸地主、国民党散兵游勇等反动残余，党和政府决定，一方面从人民解放军各野战军抽调大批人员，结合地方干部，组成农村工作队，采取军事清剿与政治争取相结合和镇压与宽大相结合的正确方针，开展剿匪反霸斗争；另一方面，发动群众组织农民协会，建立农民自卫武装，维持农村秩序。[ 参见赵德馨主编《中华人民共和国经济史（1949－1966）》，河南人民出版社1989年版，第180页。]到1950年10月，“西北地区、西南地区、中南及华东两地腹心地区的匪患已基本肃清”[《人民日报》1950年10月1日。]。通过这一措施，农村社会秩序趋向稳定，为粮食生产创造了比较安定的环境。

　　其次，开展大规模农田水利建设。新中国成立不久，1949年11月20日，周恩来就召集参加各解放区水利联席会议的代表和水利专家，召开水利问题谈话会。他指出，水利工作是恢复与发展农工业生产的主要关键之一，像黄泛区、洞庭湖等问题，政府一定注意研究解决。[ 参见《建国以来周恩来文稿》第1册，第565页。]1950年3月20日，周恩来又与水利部部长傅作义联名发布《关于一九五○年水利春修工程的指示》，对水利春修工作作出部署。指示发出后，各地水利春修工作迅速展开。一个多月后，水利部针对各地水利建设过程中出现的一些问题，又发布了一个补充指示，特别强调保证工程质量、避免浪费、分清先后缓急等问题。据统计，1950年全国水利春修工程完成土方3.65亿立方公尺，“如果把这些土方，筑成高与厚各一公尺的堤，连接起来，那么这条堤可以环绕地球九点一周”。[《人民日报》1980年8月25日。]这些水利工程在1950年春旱和夏汛中起到了很好的调节作用，为粮食生产提供了保障。

　　再次，注意抓好播种、收割等粮食生产关键环节。1950年3月10日，政务院下发《关于春耕生产的指示》，要求各地政府在春耕期间，“应以组织群众春耕生产为第一要务”，“努力做好解放后的第一个春耕工作”。[ 《建国以来周恩来文稿》第2册，中央文献出版社2008年版，第161页。]4月28日，毛泽东亲自致电邓小平、邓子恢等询问各地春耕状况，并督促各地落实：“目前春耕状况如何，所属各省区党委是否已集中主要注意力从事春耕生产的组织和领导，农民缺乏种子肥料及食粮的问题是否可以得到解决，今年是否有争取一个丰收年成的希望，此事关系极为重大，务望注意。”[ 《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第314页。]夏收来临之际，5月15日，中央向各中央局、分局转发了华北局《关于夏收夏种的指示》，要求各地“同样发布这样一个指示，在种麦地区组织夏收夏种” [ 《建国以来刘少奇文稿》第2册，中央文献出版社2005年版，第172页。]。为做好相关工作，政府在资金、粮种、农具、防治虫害等方面给农民提供支持，奖励农民通过勤劳耕作、改良技术、开荒等方式实现增产。1950年春夏之间，中共中央和政府有关部门颁布和发出了《中共中央关于发放农业贷款的指示（草案）》、《农业部关于五年良种普及计划草案》、《农业部关于一九五○年开展主要粮食作物的群众选种运动实施办法》、《农业部关于防治病虫害的指示》等规定，对相关工作作了具体规定。[ 详情分别参见《中华人民共和国经济档案资料选编（1949－1952）》（农业卷），第134、264、280、363页。]　

　　最后，设法减少军队对公粮的消耗。中央主要采取了两条具体措施。一方面，要求军队直接参加生产。1949年12月5日，毛泽东签发《军委关于一九五○年军队参加生产建设工作的指示》，指出：人民解放军“除继续作战和服勤务者而外，应当担负一部分生产任务，使我人民解放军不仅是一支国防军，而且是一支生产军”；“军队首长可和当地人民政府商量并在农民自愿原则下，参加劳力、资金、肥料、农具，与农民伙种，使之增加产量，公平分配成果。” [ 《建国以来毛泽东文稿》第1册，第182、185页。]同日，中央向各中央局、各军区等发出通知，要求参照军委指示，“就自己管辖范围内使一切可能参加生产建设工作的部队和机关积极地适当地实施起来”[ 《建国以来毛泽东文稿》第1册，第186页。]进行生产。以新疆军区为例，到1950年8月，新疆军区各部队“共垦荒八十五万亩……现麦子已上场，包谷、棉花等也接近成熟……今年农产品收获五十万石粮食(即一万万斤)确有把握”[ 《王震给朱总司令的报告》，《党的文献》1996年第2期，第25页。]。另一方面，根据战争进展情况，适时开展军队复员工作。1950年4月21日，毛泽东亲自起草给各军区《中央关于军队复员工作的指示》，要求各军区根据各自情况尽快制定并实施复员计划， 以便节省财政支出、减轻人民粮食负担。[ 参见《建国以来毛泽东文稿》第1册，第310页。]5月19日，中央军队整编复员委员会成立，统一处理复员人数、时间、回家生产补助费、地方安置等项问题。

（三）一切从实际出发，灵活合理制定土改和公粮征收政策，确保公粮征收计划按时完成

　　在革命战争时期，公粮是人民政权的主要收入来源。建国之初，在中财委提出的1950年财政预算中，“公粮收入仍占第一位，占全部收入的41.4％”[ 《中华人民共和国经济档案资料选编（1949－1952）》（农业卷），第87页。]。因此，“只有征起了公粮，才能供应军政人员的食粮和保证大城市的粮食供应”[ 《陈云文集》第2卷，第173页。]。公粮征收对国家财政具有重要的意义。　　但是，当时公粮征收却面临复杂形势。人们对包括公粮征收在内的税收问题认识并不统一，甚至存在错误观点。有人认为，既然全国已经解放，不用打仗了，国家不应该再向农民收粮，“向老百姓要钱越少越好，向国家要钱越多越好”；有人对税收工作的重要性认识不足，认为“税务工作就是向老百姓收钱，是不体面的工作；甚至有的同志把新中国的税收工作看成和国民党收税一样，因而不大愿意搞税务工作”[ 转引自《陈云传》（上），657－658页。]；还有人说：“解放军好，地方政府不好，因为军队是解放者，而地方政府只是要粮、收税。”[ 《陈云文集》第2卷，第86页。]特别是在尚未进行土改的广大新解放区，出现了一些情况：“农民已有很多不向地主交租，地主亦不敢向农民要租，而今年征粮又向地主征得比较高，因此，据说有不少地主将所有收到的租谷全交公粮还不够，或根本无法交公粮。又说各区征粮虽定有累进比率，但由于分派征粮任务较大，征收面太小，这种累进比率事实上未实行。此外，一些地方分配任务过重，地方政府随意附加，以及由于其他缺点，再加反动分子煽动，以至发生了某些事变，有些地主则要求赶快土改。”[《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第284页。]

　　形势不容拖延，党和政府密切结合形势，有针对性地采取了措施。1949年11月24日至12月9日，中央财政部召开全国第一次税务会议，讨论税收问题。陈云在12月8日的讲话中，着重阐述了税收问题的重要性。他说：“摆在我们面前的只有两条道路，需要我们作出选择：一为增加税收，一为发行票子。发行票子有什么结果呢？通货膨胀，物价上涨，老百姓叫苦，共产党被骂为与国民党没有什么区别，而投机商人则大发横财，社会经济紊乱。……只有一条路可走，即增加税收。这是最好的办法，不但解决了财政需要，而且在与农民的合理负担上需要这样做，同时税收可以经常回笼货币。……以为向老百姓要钱越少越好，向国家要钱越多越好，殊不知国家从何处来钱？”[《陈云文集》第2卷，第40页。]这次会议加深并统一了人们对税收重要性的认识。

　　1950年1月4日，中共中央向华东局等发出《关于各区军政委员会应讨论土改与征粮等项工作的电报》，就土改时间和土改前的土地关系提出指导性意见：江苏等11省应该准备在1950年秋收以后再分配土地。土改以前地主及旧式富农的土地，仍归地主及旧式富农所有，农民租种他们的土地在“二五减租”后仍应交租给他们，他们在依法实行“二五减租”后向农民收租仍是合法的。这种关系，在土改以前确定不变更，对生产是有好处的。[ 参见《建国以来刘少奇文稿》第1册，第284页。]电报发出后，各地进行了认真讨论，并将讨论情况，特别是土改和征粮过程中出现的问题上报中央。各地出现的主要问题是，过于强调完成征收任务，采取单纯的强迫命令方式；个别地区逐级增加任务面，不顾政策搞摊派，对确实有困难的群众考虑不足；有些地方简单地按阶级评定产量，地主负担过重，超过了其负担能力，个别地方甚至发生了逼死人的情况。[ 参见《建国以来刘少奇文稿》第1册，第386、439页。]

　　结合上述情况，刘少奇起草了一份草案，并报毛泽东、周恩来等修改，同时广泛征求各方面意见，最终形成《关于新解放区土地改革及征收公粮的指示》，经政务院政务会议通过后，于1950年2月28日予以发布。指示对新解放区的土改工作作了明确细致的规定：由于准备工作及群众的觉悟与组织还未达到应有的程度，所有新解放区在1950年秋收以前，一律不实行分配土地的改革。1950年秋以后由各省人民政府根据情况决定是否开始实行分配土地的改革。在分配以前，应一律实行减租。地主依法实行减租后向农民收租，仍然是合法的，农民仍应向地主交租，而地主之土地仍归地主所有，但地主不得将自己所有的土地出卖及以典当、抵押、赠送等方式分散土地。[ 参见《建国以来刘少奇文稿》第1册，第552页。]这一指示不仅确定了土改的时间，为土改的准备工作提供了时间参考，而且明确了土改前实行减租减息的政策，为农村的稳定和春耕工作的顺利开展提供了保障。

　　之后，政务院又陆续发出《中央关于停止退租集中力量进行春耕与准备土改的指示》、《关于新解放区夏征公粮的决定》、《中央关于新区减租交租问题的指示》、《新解放区农业税暂行条例》、《关于新解放区征收农业税的指示》等文件，对土改政策和公粮征收作了进一步规定，对土改前继续实行减租交租政策作了进一步明确，在公粮征收方面将过去的摊派统一改为以率计征，相应制定了国家税收及地方附加税占农民总收入的比例，减轻农民负担；对由于经营有方、勤劳耕作超过年应产量者，其增加部分，予以免税；因怠于耕作，产量偏低者，不予免税；对受灾的农民则视受灾程度实行减征或免征。这些规定兼顾了农村各阶层的利益，使各阶层的负担减轻了而且比例更趋合理，对新解放区土改前社会秩序的稳定、农业生产的恢复与发展起了重要作用。

（四）统一和加强全国粮食管理，实施全国粮食大调运

　　在粮食困难时期，统一和加强全国粮食的管理和调度，集中力量优先解决粮食最为困难地区的燃眉之急，可以使有限的粮食储量发挥更大的效用。因此，建国伊始，党和政府十分注意加强粮食管理和调度问题。

　　1949年12月，中央财政部召开第一次全国粮食会议，拟定了1950年公粮调度计划，决定将有余粮的东北、内蒙古、中南、四川的粮食，调拨给华东、东北等缺粮地区，特别是这些地区的大中城市，此外，在其他地区之间和各地区内部也进行一些调剂。与此同时，还召开全国城市供应会议。会议决定，由中央贸易部成立全国性的粮食专业公司。1950年3月1日，中国粮食公司正式成立，下辖华北、华东等6个区公司，同时各地分、支公司相继成立，具体负责粮食贸易、收购、调拨等。3月3日，政务院发布《关于统一国家财政经济工作的决定》。决定指出：“全国各地所收公粮，除地方附加粮外，全部归中央人民政府财政部统一调度使用，各省、市、县、区人民政府，非依粮局支付命令，不得支取公粮。”决定还对加强粮食调度的必要性作了阐释：“由于若干地区去年歉收和大城市需粮浩大，因此，必须由政务院财政经济委员会拟定全国范围的公粮调拨计划，以便达到合理使用的目的。”[《人民日报》1950年3月4日。]20天后，为健全与统一国家公粮收支、保管和调度相关的制度，调节粮食市场供求关系，政务院又发布了《关于统一国家公粮收支、保管、调度的决定》，对公粮管理作了细化规定。根据决定，各大行政区、省及省以下的专署、县等相继成立各级粮食局和中央公粮库。根据中央统一部署，一场空前规模的粮食大调运在全国各地展开了。

　　然而，粮食调运并非一帆风顺。一些地方要求减运粮食出境，在湖南等地甚至出现了群众为反对公粮出境而请愿以致引发骚动事件。1950年2月5日，中央发出《关于合理调运粮食的电报》，要求各地“极大注意”调粮过程中出现的问题，“切实保证本地人民需要之食粮，再将多余粮食运出口”，“为了使公粮调运能够合理，并为了向群众作充分的解释，使群众了解全盘粮食情况，号召群众支援人民解放军及城市人口的食粮而自愿赞助粮食合理的出口，必须普遍召开省县和区乡的人民代表会议及农民代表会议，以便对粮食出口及公粮平价售卖问题作出决定。而不可由少数人作出决定。”[《建国以来刘少奇文稿》第1册，第458－459页。]为应对一些农村在公粮调运出境后，万一出现缺粮的情况，陈云提出，将调拨公粮“运储于机动位置”，“万一某处发生粮荒时，大城市粮食随时可以回运”。[《陈云文集》第2卷，第100－101页。]这一巧妙措施，大大提高了粮食调剂的机动性，缓解了运粮出境地区人们的忧虑，保证了粮食调运顺利进行。

　　有些地方的干部忽视粮食调运工作，对粮食调运缺乏有效组织和领导，酿成恶果。对此，中央予以严肃处理。1949年冬，平原省濮阳专区在运输公粮时，由于中共濮阳专区地委及专署对于公粮运输工作极不重视，未予以亲自领导和具体组织，几个粮站在接收粮食过程中办事拖沓，毫不顾及运粮农民生死，以致运粮农民冻死4人、伤5人，牲畜死百余头。[《人民日报》1950年3月9日。]华北局于1950年2月26日就检查濮阳运粮工作中的错误问题给平原省委并中央发了电报。3月2日，刘少奇作出批示：“主张党的华北纪律检查委员会及中央人民监察委员会去过问这件事。”[《建国以来刘少奇文稿》第1册，第561页。] 随后，中央人民监察委员会、中共华北纪律检查委员会责成平原省人民政府对此事展开调查，并在调查基础上对失职干部作出严肃处理，同时对受害群众的抚恤、赔偿等作了妥善安排。

　　此外，反革命残余分子的破坏也给粮食调运造成了很大麻烦。当时，一些反革命残余分子蓄意制造破坏，他们造谣惑众，阻止运粮，甚至偷袭运粮队、残杀干部。在西南、中南等地破坏最严重，“据川东统计，在旧历年前，干部、学生、战士即伤亡五百七十人，被劫公粮二千五百八十九万余斤。川北三月份，仅遂宁专区被劫公粮一百二十万斤，剑阁专区被劫一万斤以上，两区伤亡干部战士五十八人。”[ 《中华人民共和国经济档案资料选编（1949—1952）》（综合卷），中国城市经济社会出版社1990年版，第18页。]为此，各地抽调部分军队或组织村民武装，保卫粮食调运。中南军政委员会和中南军区专门下达《关于地方部队押运保护公粮的决定》，规定各省军区、地方部队要密切配合调粮机关押运、护仓，要把武装保粮当成一项战斗任务去执行。西南军区则派出护粮武装，实行分段押运，从而保证调粮任务的完成。[ 参见唐正芒：《一九五○年上半年粮食大调运解析》，《中共党史研究》2008年第6期，第64页。]

　　为做好粮食调运，还需要解决交通运输问题。交通运输与粮食调运密切相关。正如陈云所说：“运输是全国经济的杠杆”[ 《陈云文选》第2卷，第17页。]，“今天城市中的粮、盐、煤的供应，实质上是运输问题” [ 《陈云文选》第2卷，第119页。]。因此，新中国政府从建国伊始就积极做好运输路线的修复工作，特别是抢修津浦、京汉、粤汉、陇海、同蒲、京绥等铁路干线以及淮河大桥、湘江大桥、珠江大桥等。自1949年至1950年5月，共修复铁路8718公里，占全国通车铁路的40.39％，全国原有铁道已基本上完全恢复。[ 《陈云文集》第2卷，第175页。]此外，相关部门和地方政府还积极组织一切可用的船只、畜力车、独轮车等运输工具参与运粮。这对保证粮食的全国统一调运发挥了重要作用。

（五）组织开展大规模的社会救济、抗灾救灾和节约互助运动

　　长期战争破坏和严重的自然灾害，导致大量无家可归、无饭可吃的灾民出现。对他们进行救济，是摆在人民政府面前的一项十分迫切的任务。

　　1949年12月19日，周恩来发出《政务院关于生产救灾的指示》，要求各级人民政府把生产救灾作为工作中心，灾区的各级人民代表会议或人民代表大会要以生产救灾为讨论的中心问题，各地要成立生产救灾委员会，组织和领导生产救灾工作。指示还特别指出，“必须克服单纯靠救济的恩赐观点与怕麻烦、推出了事的不负责观点”，要积极开展生产自救和节约互助运动。[ 《建国以来周恩来文稿》第1册，第700－701页。]

　　政务院指示发出后，中央人民政府内务部于1950年1月6日向各大行政区军政委员会、各省市人民政府、行署发出《关于生产救灾的补充指示》，要求“各级人民政府要对救灾负起高度的责任，不许饿死一个人！”[《中华人民共和国经济档案资料选编（1949－1952）》（农业卷），第60页。]为更好地贯彻政务院的指示，指导各地开展生产救灾工作，中央决定成立中央救灾委员会。1950年2月27日，中央救灾委员会成立大会召开，政务院副总理董必武任委员会主任，他在会上指出：“关键就在于我们生产救灾工作的好坏，工作做得好，重灾即可变为轻灾，灾荒可以渡过，否则轻灾也会变为重灾。”为此，中央救灾委员会提出了“生产自救、节约渡荒、群众互助、以工代赈，并辅之以必要的救济”的方针。[ 参见《人民日报》1950年3月7日。]同时，各地纷纷按照中央的指示和要求，积极开展生产救灾工作。

　　具体来讲，生产救灾采取政府救济与农民生产自救相结合的方式。政务院的指示指出：“为了帮助灾民进行生产自救，解决他们生产自救中的某些困难，各地人民政府应给予灾民或合作社一部分贷款，并拨出一部救济粮扶助灾民生产自救。”[ 《建国以来周恩来文稿》第1册，第702页。] 为此，中央人民政府在十分有限的粮源中拿出很大一部分用以社会救济。据1950年4月12日陈云在全国政协一届常委会第四次扩大会议上的报告中的数据，“中央人民政府用在救灾上的（粮食）支出总数是十五亿三千二百万斤。其中救济用三亿四千多万斤，水利以工代赈三亿四千五百多万斤，此外还有合作贷款、农民运粮、收买灾民土布、借粗还细以及地方救济粮等，合计七十六万六千吨。”[ 《陈云文集》第2卷，第114页。]

　　当然，社会救济并不是简单地发放粮食，“救济灾民，重点是组织灾民生产自救。政府的救济粮食是用在协助灾民进行各种生产上面，而不是只管发放不管生产的单纯救济办法”[ 《陈云文选》第2卷，第82页。]。为深入开展生产救灾工作，各地按照中央指示，普遍召开各界人民代表会议或村人民大会，激发生产自救热情并寻求因地制宜的具体生产办法，恰当地分配贷粮及救济粮，使政府救济能发挥更大的力量。各地纷纷通过灾来抢救、灾过补种、大力发展副业生产、以工代赈等形式开展生产自救，取得不错效果。[ 参见《人民日报》1950年3月7日。]到1950年5月，“全国灾情基本上已停止发展，重灾区灾情亦渐趋稳定，严重的春荒已度过了一大半”[《人民日报》1950年5月6日。]。

　　除救济灾民外，救济城市失业者的工作也在进行中。据统计，新中国成立之初，全国失业总人数达到117万人。失业者生活极为困难，在有的城市连续发生有人因生活没有出路而自杀的现象。[ 参见《周恩来传》（三），中央文献出版社1998年版，第974页。]关于这一问题，政务会议作了两次讨论，“原则上决定拨款救济”，并“初步拟定各种救济办法，而以以工代赈为主”。[ 《建国以来周恩来文稿》第2册，第387页。]1950年4月19日，中央发出关于救济失业工人问题的电报，明确指出：“中央已决定救济失业工人……中央人民政府拟即颁布法令在各城市劳动局中组织失业工人救济处与劳动介绍所，并规定统一办法，由政府及资本家与在业工人出钱对失业工人作必要的救济。”[ 《建国以来刘少奇文稿》第2册，第62页。]5月20日，中央劳动部公布《市劳动介绍所组织通则》，规定各市劳动局为办理失业工人的登记及职业介绍事宜，应设置劳动介绍所。6月17日，政务院发布《关于救济失业工人的指示》，同时批准公布《救济失业工人暂行办法》，对城市工人救济具体办法作了细致规定。各地根据这些规定，设立了失业工人救济委员会，广泛开展救济失业工人工作，到1950年9月底，全国失业工人得到救济的，已达半数以上。

　　为渡过灾荒，党和政府还积极组织和开展了节约互助运动。1949年11月29日，中央人民政府机关节约救灾会议召开，号召中央各机关继续开展原华北人民政府的一两米运动，并规定各机关工作人员自1949年11月起，至1950年2月底止，每人每月节约小米二斤，救助灾民。[《人民日报》1949年12月8日。]1950年3月17日，全国总工会、全国妇联、新民主主义青年团中央等13家单位联合召开会议，号召开展全国性的一两米运动。[ 参见《人民日报》1950年3月18日。]为节省粮食，1950年3月24日，政务院通过《关于改变粮食加工标准、增加食用粮食的决定》，要求切实改变粮食加工办法，降低碾米精度，制作标准米面（定名九二米、八一面），号召全国各级人民政府、各人民团体普遍提倡人人吃标准米面，节约可能节约的粮食。1950年4月，中财委、中央财政部先后发布关于公粮保管工作的指示和损坏公粮处理办法的通知，要求各地做好公粮保管工作，减少和防止破坏粮食情况的发生，对损坏浪费粮食者给以严肃追究。此外，党和政府还号召并鼓励灾区群众自由借贷，互助有无，共渡难关。

　　上述一系列措施的实施，取得了明显效果：努力克服了阻碍粮食生产的重重困难，实现了粮食增产（至1950年秋，原粮产量达2402.14亿斤，比1949年多150亿斤，恢复到抗战前粮食最高产量的约85％[《中华人民共和国经济档案资料选编（1949－1952）》（农业卷），第559页。]），基本扭转了抗日战争以来农业生产下降的总体趋势；靠国家掌握的有限的粮食资源，比较成功了救济了大量灾民，保证了基本的民食需求。通过一年努力，当初异常严峻的粮食形势逐步得到有效缓解，中国共产党的执政能力得到初步彰显，由此稳定和凝聚了民心，为国民经济的迅速恢复奠定了基础，为全国的解放和政权的巩固提供了保障。这是了不起的成就。1950年春，陈云曾很有信心地指出：“那些幸灾乐祸，幻想我们发生粮食危机的人们，是注定要失望的。”[《陈云文选》第2卷，第83页。]事实确实让他们失望了。

三、几点经验

　　历史事实证明，开国第一年党和政府关于粮食问题的决策和实践是正确的。认真梳理和总结这段历史，至少可以得到如下几点经验：

　　第一，粮食是人类赖以生存的基本生活资料，是关系国计民生的重要战略资源，粮食问题不单纯是经济问题，也是关系人心向背和社会稳定、政权巩固的政治问题。建国之初，异常严峻的粮食形势，使人心浮动。人们心存疑虑：共产党是否可以搞得下去？帝国主义者、国民党反动残余等则趁机造谣，夸大危机。人们都在注视着中国共产党和新生的人民政府，“老百姓不仅在军事上、政治上看我们，他们还透过经济看我们，看物价能不能稳定，还饿死人不饿死人”[《陈云文选》第2卷，第60－61页。]。党和政府提出“不许饿死一个人”的口号，果断平抑粮价，千方百计筹粮、调粮、发放救济粮，大规模兴修水利和发展粮食生产，号召机关工作人员带头节约等等，成功缓解了粮食紧张局势。此时，帝国主义的谣言不攻自破，艾奇逊之流的“希望”落空，人们很自然地拿新中国政府与国民党政府进行对比，相差何其之大，由此，许多人的疑虑和担心打消了，人心趋向安定，政权得到巩固。前后形势的鲜明变化表明，让人民吃上饭，是社会稳定最基础的前提。粮食问题的重要性即在于此。

　　第二，解决粮食问题，最主要的是抓好粮食的生产以及流通和分配。粮食生产是基础。“手中有粮，心中不慌”，像中国这样一个人口大国，如果生产不出足够的粮食满足社会需求，便失去了解决粮食问题的主动权，最终是不可能解决好粮食问题的。建国之初的粮食紧张，最根本的原因还是粮食减产、供不应求。粮食流通和分配是关键。社会有分工，各地的自然条件也有差异，种粮者只可能是一部分人，因此，只有使粮食进入流通领域，才可能解决所有人的吃饭问题。一旦粮食流通不能正常进行、分配不合理，人们的吃饭问题还是要受到威胁。建国之初的粮食紧张，与一些不法商人猖獗投机、破坏粮食正常流通，私营粮商占市场较大份额、粮食分配有很大盲目性有很大关系。综合分析上述五条措施可见，剿匪反霸、农田水利建设、抓好粮食作物耕种与收晒、军队参加农业生产等措施都是解决粮食生产的问题，而打击投机行为、平抑粮价、确立国营粮食企业的领导地位以及做好公粮征收、加强公粮收支管理、实施社会救济、倡导节约互助等措施本质上讲则都是在解决粮食的流通和分配上做文章。

　　第三，在粮食这类关系国计民生的重要资源问题上，国家要特别注意统一管理和调度（即宏观调控）。建国第一年，之所以能较好地解决粮食问题，与国家对粮食的统一管理和调度不无关系。生产方面，政府适时向各地发出耕种、收播的指示，在推广良种、防治病虫害、兴修水利等环节上统一安排；征收和调运方面，国家统一制定粮食征收计划，规定征收上来的公粮，除地方附加粮外，全归中央人民政府统一调度使用，具体的调拨计划则由中央根据各地实际并通盘考虑全国情况后拟定；稳定市场方面，为打击投机行为，中央统一安排抛售，同时成立中国粮食公司（各地设分支公司），在中央贸易部的统一领导下，负责城乡粮食收购、零售和财政拨粮。这一切措施，都是在国家的统一安排和调度下实现的。如果离开这一点，由市场或各地、各部门自行负责，几乎不可能在那么短的时间内解决问题。陈云在具体谈到粮食调剂问题时曾有一段很形象的评论：“中央财委如不调剂，则要饿死人”[《陈云文集》第2卷，第43页。]，“若无有计划地调剂粮食，即使下雨了（指影响粮食收成的天气因素——引者注），人心也会不安的。若能有计划地调剂，即使不下雨，人心是有些不安，但还发生不了大问题”[《陈云文集》第2卷，第89页。]。

　　第四，主客观条件不成熟时，根据实际情况，灵活制定政策，采取以退为进的策略，不失为明智之举。这一点集中体现在新解放区土改政策的制定上。粮食生产与土地政策有着密切联系。从长远来看，实行土地改革、废除封建土地所有制是中国新民主主义革命的主要内容之一，对中国农村生产力的解放和发展具有决定性意义，也是获得国家财政经济情况根本好转的三个基本条件之一。[ 参见《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第70页。]新中国成立之初，已完成或基本上完成了土改的地区约有农业人口1.45亿，没有进行的地区约有农业人口2.64亿。[ 《建国以来刘少奇文稿》第2册，第227页。]在新解放区实行土改势在必行。但是，从当时的条件来看，地主富农占中国农村人口10％，单算地主也有约2000万；地主在土地占有关系上常常变换，情况非常复杂；地主与城市工商业者等各阶层联系很多，如仓促土改必然引起很大震动；群众没有组织好，干部没有那么多，且本地干部少；战争时期土改可以用战争形势动员，但现在解放了，土改问题就很突出。[ 参见周恩来对纺织等10个专业会议代表的讲话记录（1950年3月14日），转引自《周恩来传》（三），第980－981页。]这表明条件并不成熟。而从实际需要来看，保持广大新解放区的稳定、集中力量恢复和发展粮食生产是最迫切、最要紧的事情。在这种情况下，如果强行土改，势必影响新解放区社会稳定，并波及粮食生产。因此，党和政府决定在新解放区暂不进行土改，延续之前实行的减租交租政策。后来的历史发展证明，此举对稳定农村秩序、恢复粮食生产、顺利渡过灾荒的确起了重要作用。到1950年秋收以后，各地条件逐步趋向成熟，土改也陆续展开。这实在是以退为进的明智之举。

　　第五，不断发现问题、解决问题，并注意从中总结、积累经验，用以指导下一步的实践，是解决重大难题的有效途径。建国第一年解决粮食这个大问题的过程实际上就是不断发现和解决其中的小问题，并不断总结、积累经验的过程。比如粮食征收。当时中央收到各地报告及一些民主人士反映征粮过程出现了一些问题，如华南分局报告西江地区征粮负担过重，出现卖牲口、缴种子或拆房屋顶公粮等现象[ 《建国以来刘少奇文稿》第1册，第579页。]；浙江省委报告一些地方对地主负担缺乏明确规定，使他们几乎毫无收入[ 《建国以来刘少奇文稿》第1册，第386－387页。]；刘揆一、粟济世、黄炎培等反映“征粮流弊甚多”。[ 分别参见《建国以来毛泽东文稿》（1），第 276、328、402页。]中央非常重视这些意见，针对各地政府报告的情况，要求各地立即采取措施，纠正错误，改进工作，同时将相关情况转发其他地区以引起注意；对民主人士反映的情况，要求各地尽快调查、核实，确实存在问题的，立即着手纠正，情况不实者，也应加以注意、避免犯错，而且无论属实与否，都应向反映者回馈处理情况。在这一过程中，中央和各地政府积累了相关经验，为做好下一步的征粮工作提供了借鉴。再如粮食保管，也是在发现一些地方存在匪特破坏粮库、保管人员挪用私盗粮食、保管不善至霉变鼠咬等问题，并注意总结经验教训，有针对性地采取措施解决问题的过程中开展的。总之，重大难题的解决不可能那么容易，总会出现这样那样的问题，只有不断发现并及时解决这些问题，并从中总结、积累经验，指导下一步的实践，才可能逐步走向成功。