北京市农研中心考察组的第三篇调研文章

——从塘约道路看十八大以来“三农”的新探索

　　习近平总书记多次指出农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，小康不小康，关键看老乡。安顺市平坝区的塘约村，地处偏僻山区，总面积5.7 平方公里，辖10 个自然村寨，11个村民组，944 户3505 人，辖区内有汉、苗、布依等5 个民族共同居住。经历两场洪水过后，抓紧政策机遇，攻坚扶贫，仅用两年时间，依靠集体经济，迅速摆脱贫困，从省级二类贫困村化身“贵州省十佳美丽乡村”。2017年的全国两会上，俞正声指出：塘约道路，关键是自力更生、艰苦奋斗，是新时期的大寨。塘约村探索的道路对于我们思考十八大以来如何落实中央农村政策，推进农村综合性改革，带领农民实现共同富裕，具有一定借鉴意义。

　　自党的十六大提出城乡统筹方略以来，均衡协调发展成为当代中国的主旋律，这是塘约道路产生的总的社会历史背景，区别于过去服务国家工业化时期的大寨、启动农村工业化时期的华西的重要原因，是思考塘约道路的逻辑原点。

　　（一）改革难题：谁来流转？流转给谁？

　　随着工业化与城镇化的快速推进，大量农民离土进城，“谁来种地，谁来养猪”的问题愈益突出。十八届三中全会提出全面深化改革的核心是让市场发挥决定性作用。2016年，出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。随着《土地管理法》修改工作的即将完成，农村市场化水平会进一步提高。但是，农地、集体建设用地持续向工商资本流转，对集体所有制的底线产生冲击。关注承包权和经营权的同时，要重点研究集体经济组织的功能和集体所有权的权能体现以及靠谁来保障的问题，核心要在“四化同步”过程中，发挥集体经济组织对土地流转的主导作用。

　　（二）扶贫难题：如何培育内生动力？

　　2012年，党的十八大提出“全面建成小康社会”战略目标。当年底，习近平总书记为了解真正的贫困状态，驱车三个半小时，到河北省阜平县看望困难群众，提出“共同富裕是社会主义的本质”。一年后，在湖南湘西考察时，进一步提出“精准扶贫”。2016年，在视察宁夏时特别强调：脱贫攻坚是干出来的，首先靠的是贫困地区广大干部群众齐心干，只有用好外力，激发内力，才能形成合力。精准扶贫思想的难点是要产生造血功能，让贫困群体懂得“好日子是通过辛勤劳动得到的”。

　　（三）治理难题：怎样管村民？怎样管干部？

　　治理是管长远的事，意义重大。新中国的建立彻底打破了建立在土地私有制基础上的乡绅治理制度，农民不再“低着头活着”。但建立在土地集体所有制基础上的乡村治理模式是什么?一直是随着时代发展不断探索的一个难题。改革开放前，我们在党的领导下，发挥政治上“统”的作用组织农民，确立了“三级所有，队为基础”的基本治理架构。改革开放后，我们坚持党的领导，依法有序推进村民自治，对于提升农民民主意识，建立村干部激励和约束机制等方面具有重要的作用。但是，一些地方也出现了拉票贿选、“小官巨贪”、镇村合谋恶霸当政等现象，暴露了制度设计上若干严重缺陷。甚至一些地方出现了大规模的信教群体，直接冲击党在农村的治理权威。

　　（四）转型难题：如何实现城乡均衡？

　　长期以来，大城市带动下的工业化、城镇化没有能够解决三亿农民工的社会转型问题，反而成为社会的夹心层，在城乡之间流动，不断酝酿产生新的社会不稳定因素，实质是城乡发展的失衡。近年来，中国经济进入下行区间，为提高要素生产效率，倒逼产业结构由中低端向高端转型，势必压缩劳动密集型产业的扩展空间，加之各地针对人口资源环境矛盾的“大城市病”所采取的大刀阔斧式的整治，大量农民工的就业与生活最终需要回流到小城镇和农村来解决。但是，大部分“农二代”已难以再从事农业。

　　重塑主体以整合资源，内外合力以升级产业，协同治理以持续发展，联营联建以社会转型，构成了塘约道路的“四步走”，具有逻辑意义上的典型性。

　　（一）主体：党支部引领，全村办社

　　一是把集体经济制度优势转化为发展优势。洪水过后的艰难之际，受安顺市委书记周建琨的启发，村支书左文学深刻领悟到“单打独斗”虽能解决温饱，却难以走向富裕，更不能实现共同富裕。在11人的村干部座谈会上，带领干部群众制定了“先把全村办成一个合作社，实施统一经营;再调整产业结构”的两步走发展规划;二是党员干部带头改革。党员干部冒着市场风险，先组织了种植合作社，让群众看到效益，进而调动了全村农户将土地流转入社的积极性。另外，专业合作社中有1/4是村两委成员领办，党支部先统一两委成员思想，减少土地集中流转的阻力。举行全村村民代表大会，议案获得全票通过;三是成立土地股份合作社。将全村土地全部流转到合作社集中使用，村民变社员，社员作股东。塘约村共有745户2921人以2860亩土地入股，招聘了60人到基地务工。四是激活要素。对全村土地经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权和农村集体财产权实行“七权同确”，建立“地块档案”;搭建农村产权交易平台，实施全村合股联营、村社一体;从村集体利润中抽取20%作为村级金融担保基金。借款人违约时，合作社先从担保基金中扣还金融机构，再由村委会对借款人事先抵押的产权进行处置。

　　（二）产业：孕育内生动力，加快农民脱贫

　　一是借助外力，激发内力，形成“1+1>2”的合力。采取政府出水泥、柏油等材料费，塘约村出人力的方式，进行道路抢修、河道拓宽、田地平整。28天就建好了一条宽8米、长4公里的柏油通村路。为发展蔬菜产业,村民们自发投工投劳建设了9公里的机耕道。村里通往高速的道路也正在修建中;二是利用村自然资源，推进精品农业和生态休闲农业发展，促进一二三产业融合。全村种植了150亩羊肚菌，每亩产量300-350斤，除去每亩地9000元的投入，一亩有2万多元的纯利润。启动了乡村旅游业发展，村中心区域的房屋都已按照红屋顶、黄墙面、拱形窗户的样式统一外观;三是发挥集体的功能和党支部作用，把“人才”请回来，吸引了10名种养能手，入社搞多种经营;四是促进农民就业。2015年，村集体解决了180余名村民的就业问题，带动了30余户贫困户脱贫。村民就业工资都在2400元/月以上;五是理顺分配关系。根据产量对每亩土地以300元至700元分级估价、折算股份，按照合作社、村集体、村民3:3:4比例进行收益分成。由过去的“流转收入=土地收入”变成了“股份分成+工资收入=土地收入”。农民人均纯收入由2013年不到4000 元提升到2016 年的10030元。

　　（三）治理：发育集体主义，培育乡风文明

　　一是党员干部无私奉献引领集体主义的价值导向。为解决合作社发展初期的资金不足问题，先有村干部自掏腰包为合作社贷款120万。开展道德讲堂宣讲、积德榜建设和“道德模范”等评比活动。对全村党员进行积分制管理，连续三年低于60 分采取组织措施;二是把弘扬正能量、破除陈规陋习制度化。研究制定规范村民行为的“红九条”，对违规操办酒席、不孝敬赡养父母、不参加公益性义务劳动等行为的村民拉入“黑名单”进行管理，三个月为期限，不享受村里的任何服务和党的惠民政策，期满考评合格后，“黑名单”自动解除。村集体成立“酒宴理事会”及服务队，无偿为村民办理酒席提供“一条龙”服务，但搬家、过寿、状元酒、剃毛头、满月酒等一律不准操办一经发现，收缴食材送学校或养老院;三是把村民监督做实。村民选举产生监督委员会，代表村民对村集体三资管理、基础设施建设、公益事业建设进行实时监督。

　　（四）联合：乡镇统筹，“塘约+八村”

　　一是制定塘约村集体经济和农民增收发展新目标。今年3月，贵州省委书记陈敏尔与左文学订下“塘约之约”：在三至五年内，村集体经济达到500-1000万，农民人均收入达到2万元，实现村集体经济、农民收入翻一番。客观上要求突破塘约村的行政边界，在更大空间优化配置资源;二是土地开始跨村流转。大屯村60户农民已经将土地流转到塘约，显示出“统筹规划，跨村联营”的必要性;三是产业统筹发展。目前，塘约村育苗基地直接对应周围8个村庄进行销售;四是镇级统筹体制设计已进入规划阶段。镇党委镇政府主动发挥好决策和管理职能，已开始尝试塘约村与周边的大屯、凤凰等八个行政村联营联建，推进“八村+塘约”的“合作联社”的建立。计划组建专业化管理团队来统筹九个村的产业布局、市场营销及专业公司运营。

　　塘约村因地制宜，在土地流转、扶贫模式、乡村治理以及城镇化转型等方面，创新体制机制，具有深远的启发意义。

　　（一）要深刻把握集体经济的特殊性质，增强维护和发展集体权益的自觉性和自信心

　　集体经济组织是以土地为纽带的集体所有制的社区性合作经济组织，是社会主义新农村建设的经济基础，是党在农村的执政之基。宪法规定集体所有制是我国公有制的两种基本形式之一。新近通过的《民法通则》把集体经济组织列为特别法人。2016年，习近平总书记在农村改革座谈会上提出“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了”。塘约村土地股份合作社的成功，则从现实中揭示了集体经济的特殊性质。从与专业合作社对比角度看，村社合一的集体经济组织具有以下性质或特点：一是普适性。无论是经济发达或经济薄弱的地区也需要发展集体经济。相比大城市郊区发达的集体经济，塘约村更能验证集体经济的普适性。专业合作社的数量与活动受限于产业规模;二是公平性。集体经济是强弱联合、弱弱联合，不丢下一个穷人，追求是集体成员的福利最大化，如在就业方面优先安排贫困农户。专业合作中，大户一般不愿意和小散户合作，遵循利润最大化原则;三是社区性。集体经济属于熟人社会里的联合。专业合作以非人格化的市场化契约为联结方式，较少关注社会问题;四是综合性。集体经济产业类型多元，且包容了非经济性事务。专业合作一般以某一种或一类产品为主，经营范围相对单一。

　　（二）扶贫工作关键在于农村内源式发展并健全其配套体制支撑

　　发展集体经济，有利于孕育抱团取暖，共同富裕的集体主义精神，解决扶贫的内生动力问题。过去扶贫工作往往是依靠一位好“官”、一项好政策，或者是社会资本。塘约村是重新组织起来走集体化道路，动力是内生的，是“鸡蛋变成了小鸡，而不是靠人工授精”，集体和老百姓的关系是长远而根本的。因此，扶贫工作的经济基础是集体经济。基于集体经济的农村内源式发展，需要相应的体制支撑：一是中央、地方、基层党组织的坚强领导与带头人的核心作用。中央对扶贫工作的大力推动，贵州省委、安顺市委等各地地方党委的鼎力支持是塘约道路能够走出来的关键外力因素。塘约村党支部在组建合作社、产业规划布局、乡村治理等各个方面均发挥了核心作用。带头人左文学，曾在北京市海淀区苏家坨搞过装修，经历了工业化、城镇化的洗礼，市场经验丰富。又具有奉献精神。左文学一度是村里最富有的人，宁愿把牛全部卖掉，来干一个月拿300元工资的村支书，体现了村庄发展带头人所应具有的“傻子精神”;二是以集体统一经营为主的多层组织架构是由农村产业结构升级所决定的。基于历史经验，农业生产率达到温饱水平，农村工业化会加快;非农收入超过农业收入，农民会大规模非农转移，农村家庭经营方式需要相应调整。2013年，习近平总书记在全国农村工作会议上提出了构建复合型现代农业经营体系的问题。塘约村发展农业多种经营，把原来撂荒的占全村30%的土地重新利用起，成立了建筑、运输和加工等专业公司，解决了大量打工回来的村民非农就业问题，形成了复合型的包容非农产业在内的多层经营体制;三是集体经济加公司形式解决产权开放化。集体经济组织自身要坚持封闭的合作制原则;下属公司是开放的，可以管理人员持股，进行股权投资等。四是外部配套的政策体系支撑。县及县以上部门强化经管体系建设;尽快形成集体经济专门法;促进金融、法律、科技等集体经济服务性组织的健康发展;加强集体主义教育与宣传工作，构建集体主义文化场等。

　　（三）乡村治理需要党支部领导与村民监督的有机融合

　　集体所有制基础上的乡村治理，需要将党支部的领导和村民的有效监督有机融合在一起。透过塘约村创建的特色民主管理，可以看到其一般性经验：一是发挥党支部的核心领导作用。塘约村明确党支部要管全部：党总支下设四个党支部，前三个党支部分别负责11个党小组，第四党支部负责金土地专业合作社、妇女创业联合会、运输协会;二是建立村民监督的制度保障。通过“积分制”和“驾照式”管理，把党的领导主动置于村民监督之下，实现村民管党员;三是理顺村党总支、村委会和村合作社之间职责关系。村委会、合作社、老年协会、妇女创业联合会、产权改革办、红白酒席理事会六大机构在党总支的领导下，一把手都必须是党总支委员。村合作社管土地流转、种植、销售。合作社理事长是党总支副书记、村委会副主任。当然，随着塘约村集体经济实力的增强，区域聚集效应形成，人口结构、组织体系、产权关系等日益复杂，村合作社与专业合作社、村集体经济组织成员与村民之间的关系还需要进一步理清。

　　（四）乡镇统筹是城镇化转型与农村体制改革的方向

　　中国农村人口基数大，大城市化为主导的城市化道路下，每年有1000万以上农村人口进入城市，引发人口资源环境矛盾的“大城市病”，而由于难以逾越高昂的市民化成本门槛，农民工又处于尴尬的城乡两栖状态。推进农民就地就近城镇化是新型城镇化的重要导向。但是，解散人民公社后，由于大多数地区在村与村之上已经没有集体经济组织，陷入“村自为战”的发展体制格局，进而导致集体土地产权碎片化，地不能尽其力，地利不能共享，实施联营联建，跨村统筹势在必行。推进乡镇统筹均衡发展，实施主体主要包括镇党委政府、镇级联社(或联营公司)以及产业协会等。2016年，安顺市获得“国家新型城镇化综合试点”。乐平镇党委政府提出“塘约+八村”的发展新路子，以塘约村为小城镇集聚的内核，加快集体经济的产业结构升级，形成产业、经济和当地农村人口的城镇化集聚趋势。乡镇统筹使塘约道路的探索又站上了新的起点。

　　（五）农村改革进入顶层设计阶段

　　农村经济体制不是一个孤立的组织个体或个体之间的简单关系，一般包括农村内部的微观组织主体、资源配置方式、政策环境及宏观发展战略等多个层面，不同层面之间相互关联，相互影响。只有顶层设计，推进整体性改革，才能从根本上解决农村发展所需要的经济体制问题。如在集体土地制度改革滞后于集体产权制度改革的情况下，集体土地无法准确作价，在集体产权制度改革中自然把集体土地给排除在外，导致改革的遗留问题。塘约村合作社，是包括了土地、资产、产业、人才等在内的综合性的社区合作经济组织，实现了资源整合、产业升级、社会治理与社会转型，体现了新时期推进农村综合性改革的真义。　　执笔人： 戚书平 陈雪原 孙梦洁

　　作者单位：北京市农村经济研究中心 北京市农村合作经济经营管理站