王晨：全面贯彻实施中医药法 推进中医药事业发展和健康中国建设

 

　　中医药是中华民族的瑰宝，是中华文明宝库的璀璨明珠，闪耀着中华优秀传统文化的光芒。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、增强民族自信和文化自信的全局和战略高度，对中医药传承创新发展作出一系列重大决策部署。习近平总书记明确指出：“要遵循中医药发展规律，传承精华，守正创新，加快推进中医药现代化、产业化，坚持中西医并重，推动中医药和西医药相互补充、协调发展，推动中医药事业和产业高质量发展，推动中医药走向世界，充分发挥中医药防病治病的独特优势和作用，为建设健康中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。”为贯彻落实习近平总书记对中医药的重要论述、重要指示精神和党中央决策部署，依法推动中医药事业振兴，切实把中医药这一宝贵财富继承好、发展好、利用好，全国人大常委会从今年3月开始首次对《中华人民共和国中医药法》的实施情况进行执法检查。在历时三个多月的时间内，执法检查组由5位全国人大常委会副委员长带队，分赴天津、山西、浙江、福建、河南、广西、贵州、甘肃等8个省（区、市）开展全方位、系统化实地检查，有关管理部门参与配合，同时委托内蒙古、辽宁、安徽、江西、山东、湖北、广东、西藏等8个省（区）开展自查。执法检查组在今年6月召开的十三届全国人大常委会第二十九次会议上作了关于检查《中华人民共和国中医药法》实施情况的报告（以下简称执法检查报告），全面检视中医药法实施取得的成效，对照法律规定发现存在的问题，提出改进意见建议，以利于进一步总结经验，全面贯彻实施中医药法，加快推进中医药事业高质量发展，推进健康中国建设。

　　

一　　认真实施中医药法，有效推进中医药事业发展

　　中医药法是我国第一部有关中医药的综合性、全局性、基础性法律，完善了卫生健康法律制度体系，不仅为促进中医药传承创新发展提供了坚实法律保障，而且是一部具有鲜明中国特色、中国风格、体现深厚历史底蕴和文化自信的重要法律。执法检查报告总体认为，该法自2017年7月实施以来，促进了我国中医药服务体系和服务能力稳步发展提升，推动了中医药传承创新发展整体水平稳步提高，中医药在维护和促进人民健康、推动健康中国建设中的独特作用越发明显。

　　保障中医药法有效实施的各项配套制度日趋完善。国务院建立完善了国家中医药工作部际联席会议制度，召开了全国中医药大会，加强对中医药法实施的指导、督促和检查，部署推动中医药传承创新发展。有关部门加强协调配合，陆续出台《中医诊所备案管理暂行办法》《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》《古代经典名方目录（第一批）》《古代经典名方中药复方制剂简化注册审批管理规定》《关于对医疗机构应用传统工艺配制中药制剂实施备案管理的公告》《促进中药传承创新发展的实施意见》等配套规定。各地将中医药工作摆在重要位置，建立本级政府跨部门协调机制，加强组织领导和统筹协调。全国有20个省份召开中医药大会，有15个省份制定了有关中医药的地方性法规，依法将中医药事业纳入本级国民经济和社会发展规划，与脱贫攻坚、文化振兴等重大战略实施相结合，统一部署，一体推进法律的有效实施。同时，各级政府将中医药事业发展经费纳入本级财政预算，“十三五”期间，中央财政累计安排地方中医药事业传承与发展补助资金86.06亿元，年均增长17.32%；及时将符合条件的中成药和中医诊疗项目纳入医保基金支付范围，2020年2800个医保药品目录中有中成药1374个，占比为49.1%。许多地方中医药事业投入逐年增长，浙江等沿海发达地区增速高于当地经济发展和财政收入增速。

　　推动中医药事业发展取得明显成效。从执法检查来看，各地采取有效措施，推动中医药法贯彻实施。一是中医药服务体系不断健全，服务能力稳步提升。建立了以国家中医医学中心、区域中医医疗中心为龙头，各级各类中医医疗机构和其他医疗机构中医科室为骨干，基层医疗卫生机构为基础，融预防保健、疾病治疗和康复于一体的中医药服务体系，覆盖城乡的中医药服务网络基本形成。改革完善管理机制，建立符合中医药特点的医保支付政策，持续实施基层能力服务工程，基层服务能力逐步提升。据统计，已有98.3%的社区卫生服务中心、97.1%的乡镇卫生院、85.9%的社区卫生服务站和71.3%的村卫生室能够提供中医药服务，基本解决了人民群众在家门口“看中医、吃中药”的需求。二是中药保护与发展得到加强，中药质量不断提升。有关方面加强对全国中药资源的摸查和生产监管，基本完成第四次全国中药资源普查，制定实施《全国道地药材生产基地建设规划（2018—2025年）》《中药材保护和发展规划（2015—2020年）》等，全国建成28个中药材种子种苗繁育基地和2个中药材种质资源库，6个濒危野生药用植物保护区，8个药用植物种质资源库，7大道地药材优势区域，原生境保护药用物种达400多种，2020年版《中国药典》收载中药品种2711个，占比为45.9%，中药材保护和发展水平显著提高。三是中医药传承创新呈现蓬勃发展。各方面加大中医药人才培养力度，探索创新培养模式，深化医教协同，初步形成院校教育、毕业后教育、继续教育有机衔接和师承教育贯穿始终的中医药人才培养体系。截至“十三五”时期末，我国中医药人员总数达到76.7万人，且高层次人才队伍不断壮大。“中医药现代化研究”推进实施，中医药防控心脑血管疾病、糖尿病等重大慢病以及重大传染性疾病临床研究取得积极进展；实施中医药健康文化素养提升工程，推动中医药进乡村、进社区、进家庭、进校园。中医药向世界开放发展取得丰硕成果，现已传播到196个国家和地区，其疗效被世界越来越多的国家认可、认同。

　　中医药为新冠肺炎防控治疗发挥了重要作用。2020年新冠肺炎疫情发生以来，中医药全程参与、深度介入疫情防控。卫健委等部门统筹中西医资源，边救治边总结，优化形成覆盖预防、治疗和康复全过程的中医药方案，创新形成“有机制、有团队、有措施、有成效”的中西医结合医疗模式。一体推进科研攻关与临床救治，遴选出以“清肺排毒汤”为代表的“三药三方”等中药方药，并实现成果转化，形成了以中医药为特色、中西医结合救治患者的系统方案。先后派出5批773人的国家中医医疗队驰援武汉，全系统近5000人奋战在湖北抗疫一线，近100家中医医疗机构作为定点医院参与了救治工作。全国确诊病例中医药使用率超过90%，为我国疫情防控取得重大战略成果做出重大贡献，这不仅成为疫情防控中国方案的一个亮点，更是中医药传承精华、守正创新的一次生动实践。

二　　进一步提高认识，解决中医药法实施中的短板和弱项问题

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。” 执法检查是各级人大常委会依据宪法和法律履行的一项重要监督职权，是一种重要的法律法规实施监督形式。人大常委会开展执法检查，不是搞形式更不能走过场，要肯定成效也要找出问题，目的是切实发挥人大监督职能作用，推动法律全面有效实施，维护法律尊严和权威，确保党中央决策部署得到贯彻落实，确保人民权益得到维护和实现。执法检查报告认为，中医药法为中医药事业的发展保驾护航，法律实施四年多来取得显著成效；通过执法检查也发现了一些需要重视并着力解决的“短板”和“弱项”。

　　对中医药事业的重要性认识不够到位。一些部门和地方贯彻中西医结合、中西医并重方针还不够有力，对中医药及中华优秀传统文化不够自信，对中医药科学性的认识不到位，轻视、歧视甚至排斥中医药的情况依然不同程度存在，有的地方缺少对中医药工作的长期规划和有力配套政策支持。部分地方管理体系不健全不完善，存在弱化中医药管理机构现象，直接影响中医药监督管理成效。部分地方财政对中医药发展投入与当地经济社会发展不匹配，有些地方医保政策对确有疗效的院内制剂支持力度不够。中医药人员技术劳务价值未能充分体现，普遍存在中医药服务项目少、收费低和部分中成药、中药饮片价格虚高并存的问题。

　　中医药服务、质量和管理还不能适应人民群众日益增长的中医药健康需求。中医优质医疗资源总量不足、分布不均，中医药在治未病中的主导作用、重大疾病治疗中的协同作用、疾病康复中的重要作用发挥还不充分。一些综合医院、专科医院中医药服务有逐年弱化趋势，部分中医院特色尚不明显，中医医疗机构基本建设、学科布局、人才储备等还不适应传染病防控的迫切需要。县级中医院基础设施条件普遍弱于同级综合医院，部分未达到国家标准。一些基层医疗卫生机构中医药服务能力薄弱、内容单一，特别是村医的中医药服务能力亟待加强。中药材质量良莠不齐，有的产地农药残留超标等问题仍较突出，有的中药材市场以次充好、以假乱真、优质不优价、“劣币驱逐良币”现象不同程度存在。中药产业发展企业数量多、规模小、拳头产品少，缺乏高附加值产品。部分有循证医学基础的民族医药未列入药典目录。总体来看，中药材质量和产业发展水平有待进一步提升。管理审批机制也存在不适应中医特点要求的问题。对中医医术确有专长人员资格考核、古代经典名方简化审批、传统工艺配制院内制剂备案管理等规定落实推进比较缓慢。目前有21个省份完成过1次中医医术确有专长人员医师资格考核，10个省份仍在报名审核阶段；古代经典名方第一批目录发布后仅公布了7首方剂的关键信息考证结果；传统工艺配制中药院内制剂备案管理耗时长、费用高。符合中医药特点的科学技术创新体系、评价体系和管理体制还不健全。此外，一些不法人员冒充“中医人员”或假借“中医方法”非法开展医疗活动，严重损害中医药形象，也应及时予以打击。

　　人才培养和队伍建设还不能适应中医药事业发展要求。中医药院校专业课程体系设置不够合理，适合中医药特色人才培养的体系、模式不尽完善，一些院校的中医药教育经典教学偏少，且与中医基础类课程和临床实践课程衔接、融合不够，学生中医思维和临床动手能力不够强。学校中医药理论功底扎实、临床经验丰富的优秀骨干教师较为缺乏，一些老中医学术思想和老药工传统技艺面临失传，老中医药专家师带徒、中青年专家跟师学习激励保障机制不够健全。高水平中西医结合、疫病防治、科研创新和领军人才匮乏，尚难满足中医药传承创新发展的需要。

　　全国人大常委会执法检查组已将发现的有关问题如实转告国家及地方监管部门，执法检查报告经全国人大常委会审议修改后，也已依照法律规定全文向社会公布。据了解，目前各项整改措施正在陆续实施，以保障中医药法更好落地见效。下一步，依照法律规定，国务院及有关部门还将报告对全国人大常委会执法检查报告的研究处理情况。

三　　进一步贯彻实施好中医药法，全面推进中医药事业振兴发展

　　“十四五”规划纲要明确要求大力发展中医药事业，全面推进健康中国建设。执法检查报告建议，增强中医药文化自信，加强中医药法贯彻实施，更好推进中医药传承创新发展，切实保障人民身体健康。

　　从中华民族伟大复兴战略全局出发，全面推进中医药法正确有效实施。传承创新发展中医药是新时代中国特色社会主义事业的重要内容，是关系中华民族伟大复兴的大事。要深入学习习近平总书记关于中医药的一系列重要指示要求，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，从国家战略全局高度，深刻认识和把握新形势下中医药发展面临的使命任务，加强中医药发展战略研究，明确中医药事业发展方向，把发展中医药摆在更加突出的位置，依法推动中医药高质量发展。要把坚持以人民为中心的发展思想落实到中医药工作各方面，进一步完善中医药法配套法规政策，加强地方立法，推进中医药法落地落实。加大中医药法宣传和普及力度，创新宣传普及方式，紧扣中医药法与人民生活息息相关的内容，普及中医药知识，弘扬中医药文化，严厉打击各类“伪中医”，在全社会营造关注中医药、认同中医药、信任中医药、依法保护和促进中医药发展的良好法治环境和社会氛围。

　　扎实贯彻中医药法各项规定，依法推进中医药事业和产业高质量发展。一是建立健全中医药管理体系。健全中医药管理机构，合理配置人员，打通法律实施的最后一公里。健全中医药发展统筹协调机制和工作机制，加强公立中医院建设，完善中医药服务医保政策机制，健全符合中医治疗特点的医保管理和支付方式，扩大中医药报销范围。加快建立体现中医药人员技术劳务价值的中医医疗服务价格形成机制，建立符合中医药特点的薪酬分配制度机制，调动医务人员中医药服务的积极性，增强中医药对优秀人才的吸引力。二是健全中医药服务体系，提升中医药服务能力。统筹考虑医疗机构规划布局，着力打造国家中医医学中心、区域中医医疗中心，包括国家中医药传承创新中心。支持中医院牵头组建医联体，带动中医诊所、门诊部和特色专科医院发展。总结抗疫经验，布局建设一批国家中医疫病防治基地。进一步推动社区卫生服务中心和乡镇卫生院设置中医室、中医馆和配备中医师，加大开办中医诊所、中医坐堂门诊支持力度，方便群众在身边看中医。走中西医结合的道路，建设一批中西医协同的旗舰医院，加强综合性医院中医临床科室建设和中医药人员配备，建立中西医协作联动的医疗卫生服务格局。三是依法严格中药质量监管，推动中药产业高质量发展。中药材质量问题非常重要，要建立中药全过程联合执法长效机制，综合运用互联网大数据等技术手段，整合监管执法，提高监管实效。抓好源头监管，结合乡村振兴、农业农村现代化建设，统筹规划、科学推进中药材规范化种植养殖。此次执法检查到过的甘肃省选定一批国家级、省级道地药材种植基地，已然取得较好成效，要继续鼓励中药企业自建或以订单形式联建中药材生产基地，推动中药材种植规模化、设施现代化、生产标准化、管理规范化。依法强化中药饮片和中成药监管，确保优质优价。建立符合中医药特点的审评审批制度，优化中药审评机制，加快推动中药新药研发上市，完善院内制剂管理，扶持民族医药事业发展，全面提高中医药质量。

　　加强中医药人才队伍建设，夯实中医药长远发展基础。发挥中医药院校培养人才主阵地作用，创新人才培养模式和机制，提高中医类专业经典课程比重，加强西医院校学生中医药教育，提高中医药教育整体水平。注重临床实践，突出临床能力培养，加强“望、闻、问、切”四诊合参的基础诊疗能力训练，不断提升诊疗水平。发展完善中医药师承教育制度，规范师承教育的资质、形式、考核等要件，增加师承教育的层次、范围和数量。建立完善中医药优秀人才评价和激励机制，妥善解决中医医术确有专长人员医师资格考核制度与合法行医资格问题，为人民群众提供更好的中医药服务。

　　加强科研体系和能力建设，加快推进中医药传承创新。发挥新型举国体制优势，加强中医药领域科技创新平台建设，抓紧布局建设中医药国家重点实验室，开展中医药防治世界医学难题研究，加快中药新药、器械设备研制。加强中医药基础研究，加强中医药标准体系和标准化建设，开展中医药循证医学研究，构建我国主导、国际认可的中医药循证医学方法学体系，不断推进中医药现代化。加强国家中医药古籍和传统中医药技术的收集、整理和发掘，研究制定符合中医药特点的专利审查标准、中医药传统知识产权保护制度，加强对中医药处方、中医药老字号、中医技术及稀缺中药资源的保护，加强对传统制药、鉴定、炮制技术及老药工经验的继承、研究和应用。科学总结和评估中医药在治疗新冠肺炎方面的效果，发挥中医药的整体优势，统筹加强中医药预防重大传染性疾病研究，筛选发布一批诊疗方案和适宜技术、中药品种，为预防治疗传染病、建设人类卫生健康共同体做出新贡献。