城乡建设，如何保护历史遗存、守住文化根脉

——我国城乡历史文化保护传承情况研究报告

山水相依的贵州省黔东南苗族侗族自治州镇远古城。新华社发

 

国庆假期，游客乘坐游船在台儿庄古城水街赏灯夜游。新华社发

 

文旅赋能，滦州古城变身“网红打卡地”。新华社发

 

2021年春季，游人在福州三坊七巷文化街区南后街上游玩。新华社发

  编者按

  在城乡建设中，历史文化是不可缺失的灵魂。党的十八大以来，习近平总书记多次关心历史文化保护传承工作，并就此作出一系列战略部署，为我们正确对待历史文化遗产、将其与城乡发展更好融合指明了方向。

  2021年，中办、国办印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》强调，要“建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系”，明确提出“到2025年，多层级多要素的城乡历史文化保护传承体系初步构建”“到2035年，系统完整的城乡历史文化保护传承体系全面建成”。当前我国城乡历史文化保护传承体系建设情况如何？下一步应当怎样切实改进、不断完善？本版特刊发研究报告，以期引发更加广泛深入的关注与思考。

  2021年11月，国务院批复同意将安徽省桐城市列为国家历史文化名城，我国第138座国家历史文化名城由此产生。

  桐城为什么“能”？展读这座城市的建设史，可以发现，桐城重视从点滴入手、从细节做起，通过树立标识、标牌、古城地图等手段，让重要山水格局和历史环境要素“亮出来、亮起来”，并通过雕塑、小品、街头公园和博物馆等形式讲述“桐城派”文化，突出历史文化记忆。桐城还设计了多种活化改造路径，在社会各界的参与支持下，对文保单位、历史建筑等进行活化利用，原址复建了“七省通衢坊”“凤仪坊”等一批历史地标性建筑。如今，这座千年古城焕发青春活力，实现了历史文化街区保护和人居环境改善的双赢。

  桐城的做法，是我国广大城乡近年来保护传承历史文化的缩影。

  历史文化遗产生动述说着过去，深刻影响着当下和未来。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十九次会议时强调：要本着对历史负责、对人民负责的态度，建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系。为深入了解我国城乡历史文化保护传承的现状与不足，并探寻改进路径，课题组开展了广泛调研，形成此报告。

亮点纷呈 文化自信被激发，老城释放新活力

  2021年元旦，位于福建福州下杭路181号的罗氏绸缎庄多了一个新身份——福州市非遗展示馆。自开馆以来，闽剧、评话等传统曲艺和传统手工技艺走进古厝，古厝在非遗的“装扮”下更添风姿，很快成为热门打卡地。近年来，福州持续推进古厝修缮保护和活化利用，通过“古厝+非遗”的方式实现文化旅游和商业融合连片发展，让古厝持续释放新活力。

  白墙灰瓦雨如烟，古意石桥月半弯。家住北京东城的张先生几乎每天都会和家人来到三里河散散步、看看景。“虽说是冬天，也觉得咱北京城更灵动、更滋润了”，张先生说。近年来，北京在尊重历史、传承文脉基础上进行绿色生态修复，推动文物腾退修缮利用，并和周边功能有机结合，“老胡同新生活”的宜居社区让百姓幸福感更强了。

  党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国城乡历史文化保护传承工作坚持统筹谋划、应保尽保，用创造性转化、创新性发展的方式将保护传承工作融入经济社会发展，体现出以下突出亮点。

  制度不断完善，法规持续健全。自1982年国务院公布首批24座历史文化名城以来，我国的历史文化遗产保护名录等制度不断完善。截至2021年12月，我国共有138座国家历史文化名城、312个国家级历史文化名镇、487个国家级历史文化名村，6819个村落列入中国传统村落保护名录。目前，我国基本形成了以文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产保护法、历史文化名城名镇名村保护条例、文物保护法实施条例等为主干的历史文化保护法律法规体系。很多省区市的文物保护法规条例也随之完善。例如，2019年10月1日，河北省首部古城保护专门法规《石家庄市正定古城保护条例》正式实施；2021年3月1日，《北京历史文化名城保护条例》开始实施。

  巧用“绣花功夫”，杜绝大拆大建。2018年10月，习近平总书记在广州考察时强调，“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。为贯彻落实总书记重要指示精神，不少地方采用“绣花”“织补”等微改造方式，增加历史文化名城、名镇、名村及历史街区、历史地段的公共开放空间，补足配套基础设施和公共服务设施短板。例如，南京小西湖探索以小规模、渐进式的“微更新”精细化建设地下微管廊，有效解决了长期困扰当地的市政服务和维修问题。

  科技赋能保护，提供创新体验。在日新月异的新科技助推下，许多城市已实现城乡历史文化遗产管理的数字化、信息化和精准化，为游客和居民提供更具现代感的创新体验。例如，海口和广州的骑楼街保护项目中，采用了建筑材料病理诊断、修复与监测等前沿技术；上海推动优秀历史建筑的智慧监测，通过安装智能监测设备，及时发现、高效处置违法破坏行为。数字技术还为历史文化遗产创造了更多元的体验途径，让历史文化通过动漫、音乐、短视频等方式进入社交网络，以青春面貌呈现在人们面前。比如，由腾讯文旅与秦始皇帝陵博物院联合推出的“数字秦陵”小程序，带来了全新的数字文旅体验。

  融入生产生活，助力文旅产业。很多地方通过“非遗+文旅”等方式，在实现文化传承目标的同时推动文旅等相关产业更好发展。例如，广州建设粤剧博物馆，发展恩宁路传统粤剧历史文化街区，吸引了10余间非遗大师工作室落户，使得广彩、广绣、珐琅、骨雕、榄雕等非遗项目在街区集中呈现，成为一张独具特色的城市“文化名片”；江西景德镇恢复了传统制瓷作坊与红店（专门在陶瓷白胎上进行彩绘加工的店铺），通过“集群式传承”“非遗研学”，使景德镇古窑景区重新焕发生机活力。

  多方共同参与，全程发挥作用。城乡历史文化保护传承具有很强的社区治理特征，各地普遍倡导“共建、共治、共享”的治理模式。例如，济南组织老住户成立历史文化名城保护志愿服务队；厦门与广州建立“共同缔造”工作坊，组织居民、媒体、专家等共同参与历史街区保护工作；北京、上海、成都、广州等地积极调动高校、研究设计机构专家担任社区规划师，全面提升保护修缮、活化利用、文化展示等方面的专业水准。一些地方还探索建立了特色化激励机制，促进各方力量共同参与历史文化保护。例如，南京小西湖项目中被评估为危房的建筑，在翻建时可以获得市区两级政府给予的额度为40%—60%的财政补助，提升了居民对自持物业更新修复的积极性。

  加快城乡统筹，融入发展大局。近年来，历史文化保护传承逐步融入城乡发展工作全局，广大干部群众保护历史遗存、传承优秀文化的自觉性积极性不断增强。各地通过完善工作机制，将历史文化遗产保护前置于城乡规划中，积极统筹保护与发展的关系。例如，北京西城区把历史文化名城保护与优化首都核心功能、提升城市品质、创造美好生活等结合起来，推动历史街区风貌整体改观；江苏南京《秦淮区“十三五”老城保护更新实施方案》、浙江绍兴《绍兴古城保护利用条例》，都通过“市属区管”方式，在全市范围内将新区开发获得的收益按一定比例转移到老城保护，填补了古城保护的资金缺口，并为城乡融合发展提供机遇。

堵点尚存 流量难引“留量”，关注难变效益

  随着城镇化进程加快，一些古村落正面临自然衰败和人为破坏双重威胁。前些年，浙江宁波就启动了市级历史文化名村评选，可从相关部门的回访看，虽然大规模的破坏减少了，但很多村落面对历史文化保护传承重任仍感“心有余而力不足”，最大的困难就是“缺政策、缺资金”。此类情况在全国并不鲜见。

  厦门鼓浪屿近年来因过度商业化、基础设施缺失、环境质量下降等原因饱受争议。为改变现状，厦门颁布实施了《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》，修编了《鼓浪屿文化遗产地保护管理规划》等文件，坚持“加强岁修，减少大修”的原则，重点开展三一堂、三落姑娘楼、八卦楼等核心要素的保护修缮和活化利用。但怎样更好调动广大居民参与保护传承的积极性主动性，还需更多思考和行动。

  城乡历史文化保护传承是一项综合性工作，既要统筹发挥各行业、各部门作用，又要充分调动社会力量，体现城乡历史文化的综合价值。当前，我国城乡历史文化保护传承主要存在以下短板和不足。

  活化利用的动力不够。历史文化保护传承需要投入大量资金，其成本普遍高于一般新建项目，特别是旧城风貌保护、老旧房屋修缮、市政设施改善等，资金需求量更是巨大。同时，因历史遗存的产权往往不易集中，活化利用难以形成规模效应，基本不具有显著的短期经济效益回报的特点。目前活化利用的资金主要来自政府投入，社会资本参与积极性不高，加之有意愿、有能力推动开发利用的在地居民持续流失，社区“自我造血”的功能性不足。

  开发导向的路径依赖。我国城乡建设普遍遵循改革开放以来的新区开发经验，提倡由车行交通尺度、大型公共空间、密集高层建筑形成的城市空间。此类空间成功激活了城市经济发展等效能，但其房地产化的路径却影响了城市更新中的历史文化保护传承。在开发导向的利益驱动下，一些城市历史文化保护的底线不断被突破，老旧社区、历史文化街区建成环境本应倡导的“微改造”模式，因难以快速获得高额回报而被“挤出”。

  权利责任的制度失衡。城乡历史文化遗产中仍有大量日常使用的民用建筑，如广州已公布的历史建筑中，超七成拥有居住功能，该类建筑的保护责任人多为城乡居民。在保护开发过程中，存在保护责任厘定、物权收益保障、公私利益的平衡等无法回避的议题；同时，历史建筑修缮维护难度大、耗时长、花费多，而补助门槛高、补助金额低、补助流程烦琐，未能充分激发业主自主维护积极性。

  精细治理的能力不足。历史文化遗产保护涉及普查、确定、保护、修缮、改造、利用、监管、处罚等一系列工作，需要全流程、多部门的统筹管理，考验着城乡精细治理的能力。当前，政府、社区、市场尚未形成很好的协商联动机制，文化保护优先、利益分配均衡的共建共治共享工作平台有待搭建。

如何提升 在全链条全要素上下功夫

  河北正定是国家历史文化名城。2013年启动古城墙保护工作时，不少人担心“古城不古”。针对争议，正定提出以现状整修和遗址保护展示为主、整体修复为辅的工作思路，研究出台了《石家庄正定古城保护管理办法》。为防止“老宅子”被新建筑淹没，正定制定实施了《正定县(正定新区)总体规划及古城风貌恢复提升规划与实施》等多项规划，严格控制文保范围及建控地带内的建设，确保建筑高度、体量、风格、色彩与古城和谐统一。如今，“登得上城楼、望得见古塔、记得住乡愁”已成现实，古城与人们的美好生活和谐相融、相映生辉。

  把“文化价值优先”作为城乡治理的底线思维。很多大拆大建、拆真建假的破坏现象，根本原因在于文化价值优先尚未成为地方治理的思想共识。为此，要将历史文化保护传承作为底线思维贯彻到城乡规划建设各环节，扫除地方治理盲区，着力构建城乡历史文化保护传承体系。

  把文化遗产评估作为城乡建设的必要程序。推动文化遗产评估纳入城市体检，对其价值要素予以确认，并以名录、保护规划等构成决策和行政许可的依据。针对具体的历史街区，在规划编制中增加专项的文化遗产评估内容。基层应切实承担历史文化遗产日常巡查和保护的职责，筑牢守护历史文化遗产的头道防线。

  把强化考核问责作为保护传承的重要红线。加强对破坏城乡文化遗产的处罚惩戒力度，健全历史文化保护传承监督考核和责任追究制度，落实属地政府负责人的第一责任，形成“不敢破坏、不能破坏、不想破坏”的阻遏效应。

  把活化利用作为文化引领的创新实践。通过理念创新、制度创新，让城乡文化遗产的保护传承与日常生活、技术进步融合起来，推动历史街区、传统建筑的绿色改造和功能提升。特别是将城乡历史文化的“遗产价值”转化为综合发展效益，融入当下美好生活。

  把长效运维的支持机制通过明确权责、共享技术完善起来。为推动历史文化遗产利益相关者从“不想保”转向“主动保”，应合理分担保护责任，落实历史文化保护传承补偿、补助，鼓励多渠道设立文保基金。推动跨行政区文化遗产保护协作，建立区域共享的保护利用数据库、专家库、志愿者库等。

  （作者：王世福系华南理工大学建筑学院副院长、广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、粤港澳大湾区规划创新研究中心主任；练东鑫、易智康均系华南理工大学建筑学院博士研究生）