贺雪峰：清远农村的土地整合

　　清远市的同志讲，不经过土地整合的农村承包经营权确权将是一场灾难。信哉斯言!

　　广东清远市属粤北山区，面积有1.9万km2，近年正在推动农村综合改革，其中一项改革是农村土地整合。2016年3月底4月初，我们到清远市英德和阳山一些乡村进行了调研。从调研来看，清远市农村土地整合力度甚大，对于加强农村建设、发展农业生产以及保障农民利益都具有积极意义。

　　清远农地整合首先是针对当前农村土地细碎化、农业生产不便利导致的普遍农田抛荒。与全国一样，1982年清远市农村土地承包时，为了公平，土地划分为不同等级，然后再将不同等级土地按人均分，由此形成了土地细碎分散的格局，我们调研的阳山县和坪自然村，全村55户350人，206多亩耕地，属于高山缺水地区，1982年分田到户时，为了做到公平，全村土地按照肥瘦、远近、灌溉条件好坏划分成数个等级，然后每个等级土地按人均分，村中几块平地被分割为很多小块，山地更是越分越小。结果，全村分地最多的农户何天灵，不到10亩，竟然分了100多块地，且这100多块土地分布在不同方位。调研访谈的农户莫林，1981年分了3.8亩地，最大一块0.3亩，最小的地只有饭桌大小。莫林现在也不清楚自己到底有多少块地，说大概有40多块，“根本算不清”。因为土地过于细碎，加上水利条件不好，2006年开始出现“丢荒”，到2014年全部土地80%都已丢荒，同时，村民大量外出务工，很多农民搬出和坪村，村中常住人口只有10多位老人。和坪自然村所在荣岗行政村，全村3100口人，4000亩耕地，全村抛荒面积超过50%。荣岗村所在江英镇共有15个行政村，有5个行政村的土地抛荒比荣岗村更加严重。4.3万人口的江英镇，真正在村生产生活的不足2万人。

　　土地细碎不仅有自然的原因，更有人为的原因。和坪村也有近百亩的好地，1982年分地时为了公平，好地人人分，农户分到的最大一块土地也不到一亩。地块细碎就无法使用机械，种地来来回回花在路上的时间比种地的时间还要多。随着越来越多的农民进城，分散细碎的土地也很难流转给愿意种地的农户，结果就是想种地的农户无地种，进城农户却将土地丢荒了。

　　针对当前农村普遍出现了农民进城、土地抛荒、土地细碎难以耕种也难以流转的现实，清远市2014年开始在全市推进农村土地整合试点。本次农村土地整合，清远市充分尊重农民的首创精神和主体地位，将土地整合的权利下放到自然村，也就是人民公社时期的生产队、现在的村民小组，由村民协商如何进行土地整合。无论哪一种土地整合办法都需要有全体自然村农户户主同意，并要求签名。

　　大体来讲，清远自然村一级进行的土地整合有两种形式，主要目的都是要解决土地细碎化和土地抛荒的问题。第一种方式是将所有承包出去的土地收回来，再按之前的承包面积进行土地重分，尽可能做到一户一块地，最多一户两块地，改变当前各户承包地东西南北中分散细碎的状况。这样的土地整合就使农户既便于耕种，也便于将土地流转出去。第二种方式是将所有土地收回进行整理，然后再发包，先村民再外面。发包时，本村村民自愿申报愿意耕种的面积，若加起来村民申报耕种面积低于或正好等于全部集体耕地面积，就按村民申报面积发包，多余耕地对外发包。若村民申报耕种面积超过全部集体耕地面积，则相互协商各户相应扣减申报面积。无论是对内还是对外发包，都要按面积缴纳一定承包费，费用不等，从50元/亩到几百元/亩，村社集体使用收到的承包费建设农田基础设施。

　　显然，以上两种土地整理办法都涉嫌违反了中央“土地不得打乱重分”的政策，不过，从我们在清远农村调研情况来看，农民普遍赞同土地打乱重分的办法，也认为只有这样才能从根本上解决土地细碎化和土地抛荒的问题。清远市大规模进行土地整合，到目前为止，几乎没有农户为此上访申诉村社集体侵犯了自己的土地承包权。清远市为了防止村社集体违背农户意愿乱来，一直要求村社集体进行土地整合必须有所有农户的签字同意，有的村社为了进行土地整合，先后召开户主会议达数十场之多。农民之所以普遍赞同打乱重分，一是因为之前土地细碎化实在不便于耕种也不便于流转，细碎分散的土地伤透了农民的脑筋，二是农民越来越多从城市获得务工经商收入，越来越多农民不再种地，土地出现了抛荒。

　　以上两种土地整合方式都保证了农户两种土地的基本权利，一是农户作为集体成员所有的承包权，二是土地的经营权。即使第二种土地整合方式，有农户进城务工不再种地，也未承包土地，他们若不再进城而要回村种地，他们就可以按之前承包土地亩数申请集体土地经营。因为集体土地是三年承包一次，是可以动态调整的。

　　从法律上讲，如果全体农户都同意调整土地且同意村社集体收回土地重新发包，进城不种地的农户不能承包土地，进城失败农户回村就可以申请集体土地经营的做法，一方面保证了农户作为土地集体所有者成员的基本权利，一方面又可以解决当前普遍存在的承包者与经营者分离和土地细碎分散难以耕作的问题，这样的土地整合就应当是不违反政策更不违法的，这样的土地整合就是符合农村和农业生产实际的，是应当受到鼓励的。清远市通过土地整合缓解了土地细碎分散和承包者与经营者分离的问题，不仅提高了农业机械化的水平，而且极大地减少了土地的抛荒。

　　清远市之所以可以顺利进行土地整合，也与清远农村存在着强有力的宗族认同有关。清远市的绝大多数自然村都是同姓同宗的村庄，在建国前，清远自然村的宗族即有大量公产尤其是族田，改革开放以来，清远市几乎所有自然村都维修或新建了宗祠。强有力的宗族认同与分田到户后土地细碎化不便于耕种的弊病，以及农户家庭收入越来越不依靠土地收入等因素结合起来，就使清远农村土地整合变得尤其顺利，这样的土地整合适应了生产力发展的需要，解放了农业生产力，有助于推进农业的发展。相对于清远农村的土地整合，湖北沙洋县委县政府大力推进农户“连片耕种”，但是阻力很大，主要是少数农户反对，地方政府担心触碰中央政策红线。沙洋县提出推进农户“连片耕种”的办法是“地权互换”，即由农户之间自愿进行土地承包经营权的互换，这样自发的承包经营权互换不仅极为麻烦，而且很难真正做到按户连片耕种，在县委县政府的强力推动下面，很多村社只是在图纸上完成了农户承包经营权的互换，实际上农户很难做到“按户连片”耕种。清远市土地整合不是“地权互换”，而是“地权置换”，是由村社集体将所有耕地收回打乱重分的，这样进行土地整合的效果当然就非常之好。湖北沙洋县之所以很难进行土地整合，是因为在现有政策约束下面，缺少强有力宗族认同的村社集体进行土地整合很容易引发个别农户上访，为避免因农户上访引发违反中央政策的风险，沙洋县就只能以“地权互换”这样一种繁琐且相对无效的办法来进行土地整合。

　　这个意义上讲，当前全国农村都有着强烈的进行土地整合的要求，但因为中央片面强调农户土地承包经营权稳定不变的政策，导致当前的农业生产力发展已经严重受制于早已陈旧的土地承包关系，从而导致农户耕种不便，机械化难以推进，甚至出现了普遍的土地抛荒。

　　更糟糕的是，当前正在全国强制推进的土地确权看似在保护农民土地承包经营权，却完全不符合当前农村的实际。按当前农户土地承包经营权确权要“确权确地确四至”的原则，阳山县和坪村一户不足十亩的一百多块土地就要确出一百多个确权证，这些被确出来的土地承包经营权意谓着今后再也不可能进行土地整合，也就很难再依据生产力发展需要来解决已制约农业生产能力的土地细碎化问题了。当然，也就更容易产生因为进城农户要保留和保护他们的土地承包经营权而当钉子户的权力，从而必然造成农业生产基础设施建设中更多的断头渠和断头路了。清远市的同志讲，不经过土地整合的农村承包经营权确权将是一场灾难。信哉斯言!

　　相反，如果中央依据当前农村生产力发展的实际需要，允许地方进行土地整合，一方面通过土地整合来解决土地细碎化问题，提高耕地机械化程度，减少土地抛荒，一方面保证需要土地经营的农户有地可种，这样的农地政策就不仅会受到农民的欢迎，而且可以释放出新的农业生产力。

　　本来农地是集体所有制、其所有权主体是村社全体农户，从法律上讲，村社全体农户有权力根据他们的实际情况进行土地整合，现在中央却越俎代庖，非得要让所有集体土地分到农户，并“确权确地确四至”，试图将细碎到难以耕种的土地承包经营权物权化，以让农民可以用此物权去抵押担保，从而实现财产性收入的增加。这真是荒唐啊！

　　2016年4月9日下午