从国际法角度看：如何应对福岛核污水排海之害

　　图片说明：

　　①当地时间2020年10月16日，日本福岛大隈，福岛第一核电站的污水储水罐。

　　②日本核污水排海插图

　　③当地时间2013年8月26日，日本福岛第一核电站，日本经济产业大臣茂木敏充正在视察福岛第一核电站储存被污染水源的储水罐。

　　光明图片/人民视觉

　　【环球视野】

　　2021年4月13日，日本政府召开内阁会议，正式决定将福岛第一核电站核污水过滤稀释后排入海洋。福岛周边不仅有当地渔民赖以生存的渔场，也是太平洋的重要海域，核污水排入海洋直接影响全球鱼类迁徙、远洋渔业、人类健康、生态安全等。日本政府的决定不仅在其国内遭到民众反对，更引起国际社会强烈反应。这个不负责任的草率决定涉及高度敏感的国际关系问题、科学技术性较强的专业问题，尤其是错综复杂的国际法问题，因为这实际上是人类历史上首次核污染水排海。

　　1.人类核电发展与福岛事故历史回顾

　　自1942年美国启动世界上第一座人工核反应堆以来，据世界原子能机构官方统计，目前全世界共有30多个国家和地区拥有核电站，总装机容量为3.92亿千瓦，19个国家正在建设核电站，各国运行核电机组数量排在前三位的分别是美国(95台)、法国(56台)、中国(47台);核电上网电量占比中，法国占比最高，约71.7%，中国核电占比较低，约4.88%，距离全球平均水平11%还存在差距。

　　随着全球核电站的建设，国际社会发生过多起事故。如1979年3月28日，美国宾夕法尼亚州的三里岛核电站反应堆发生事故，大量放射性物质溢出。此事故虽未造成人员死亡，也未导致核电站被毁，但却对全球核电产业的发展产生巨大影响。核泄漏和核武器试验使得美国人对核辐射产生强烈忧虑。之后的30年间，美国都没建起一座核电站，直到后来奥巴马政府才重启了核电项目。

　　在全球核电事故中，共有两起被国际核事件分级表评为第七级(最高级)事件的特大事故。一是切尔诺贝利核事故，二是福岛核事故。

　　2011年3月11日，日本东北太平洋地区发生里氏9.0级地震，导致福岛第一核电站、第二核电站受到严重影响，第一核电站的放射性物质泄漏到外部。核事故后，福岛县对县内约38万人实施了甲状腺检查。截至目前，已诊断百余人患癌或疑似患癌。福岛核事故发生后，国际原子能机构、欧美国家及中国等对此高度关注，纷纷采取响应行动，世界各地暂停运行部分核电站并开展新一轮技术改进，确保不发生类似事故。2021年4月13日，日本政府正式决定将福岛第一核电站自核事故以来产生的上百万吨污水排入大海，这一关系本国民众、周边国家人民切身利益和国际公共健康安全的事件再次引起国际社会的关注和争议。特别是，东京电力此前就有瞒报事故严重性和处置不力的前科，对于一个失信已久的机构而言，其承诺与分析数据的真实与可靠程度让人难免生疑。

　　2.核污染水与核废水的本质区别

　　从日本官方声明不难看出，“所排出的水为经过处理的清洁水”成为日本排毒入海具有正当性的挡箭牌——这种企图混淆视听的说法具有很大的迷惑性，在日本的国内民众中也颇有影响。但实际上，核污染水与核废水的成因各异，两者对海洋环境的影响也截然不同，有着本质的区别。核废水是指核电厂正常运行过程中产生的废水。例如，一些大型的核动力电站主要把核能变成热能再转化成电能，由于发电功率和发热量巨大，核电站需要海水、湖水或者河水等大量水体进行循环冷却。这些水体主要是用来冷却发电以后的饱和蒸汽，其冷却过程是通过换热系统进行交叉循环，根本不会与发过电的铀燃料进行直接接触。因为现代核电站用到的堆芯燃料外壳，都有锆合金包裹，使冷却水与核燃料之间加了多层屏蔽隔离，若核电站严格按照操作规程使用冷却水，通过复杂的净化循环使冷却水彻底达标后再排放，这些水体放射性指标通常不会提高，对海洋环境的影响较小。

　　福岛核事故污水则完全不同。事故发生后，3个堆芯已经完全熔毁。大量的核燃料已经彻底烧穿了锆合金包裹的外壳，也烧毁了反应堆的安全金属壳。通过人工抽取海水直接浇到这些高温的熔融堆芯上强行降温，实际是用天然海水和高温堆芯直接接触。高温堆芯可以把冷却海水大量地重水化，产生200多种对生物具有剧毒的强放射性同位素。当前尚无可靠的科学文献证明此种强放射性的事故水可以被处理到与日常营运废水相同的清洁标准。相反，连日本东京电力公司也表示，不否认这次处理的“核废水”虽然经过精密的过滤程序后能够清除绝大部分放射性物质，但至少氚这种放射性元素依然存在。所以，日本福岛核污染水并不是通常所称的“核废水”，必须将其定位为对海洋环境和人类安全具有重大威胁的“核污染水”。

　　而此种核污水的处理依然属于核事故处理程序的延续，受《及早通报核事故公约》的约束，因为该公约应适用于缔约国可能引起放射性物质释放、并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故。同时，根据该公约的规定，缔约国的通报义务比一般核废水的处理的通报义务要高，例如应通报有关放射性物质超越国界释放的环境监测结果;应通报预测的放射性释放过程中的行为;应在适当间隔时间补充提供有关紧急情况事态发展的进一步情报，包括可预见终止或实际终止紧急情况的情报。可见，对于日本福岛核污染水的处理和排放，国际组织应当按照核事故应急处置程序的延续或者一部分来确定日本的义务标准。

　　3.日本核污水排海方式的推测及相关国际法规则

　　专家表示，日本福岛核污染水的处理本来有多种方式，包括氢气释放、地层注入、地下掩埋、蒸汽释放和海洋排放等，但日本单方面选择了经济代价最小的海洋排放方案，由此在国际核能、国际环境、国际政治、国际经济等问题之外，还产生了复杂的国际海洋法问题。从目前情况来推测，日本福岛核污染水的排海方式包括两种：

　　一种是将核污染水从陆地直接排入海洋。此种方式虽然操作较为简单，但对日本周边海洋环境、渔业资源以及居民生活影响最大，所造成的经济损失不可估计，且福岛及其周边的当地居民定会极力反对。

　　另一种是将核污染水通过船载方式运至远洋排放。即按照日本给出的方案，将核污染水稀释后，从北到南沿着海岸线运输到1500公里之外的地方排放，防止污染物集中在日本东北地区。

　　第一种排海方式会造成陆地来源的污染。陆源污染主要受《联合国海洋法公约》(《海洋法公约》)和1974年《防止陆源物质污染海洋的公约》等国际条约的调整，由于后者的适用范围不包含太平洋等日本福岛核污染水即将排入的海域，该事件的国际法依据主要为《海洋法公约》。《海洋法公约》专门设立了“海洋环境的保护和保全”部分，要求相关国家制定法律和规章，或者通过主管国际组织或外交会议采取行动，尽力制定全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序，以防止、减少和控制这种污染。目前，虽然日本选择从陆地直接排海的可能性较小，但并未完全排除。若未来采取此种方式，除了从国内立法层面加强控制以外，主要还应当与相关国际组织和区域内(如东北亚)各国加强合作，共同制定相关的标准和规则，决定此种方式是否可行以及具体的执行程序。若日本忽略与国际组织或其他国家的合作，而自行评估和排放，则将面临违反国际法并承担国际责任的后果。

　　另一种排海方式会导致倾倒造成的污染。此种污染主要受1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(《伦敦公约》)以及《海洋法公约》的调整。《伦敦公约》规定，“倾倒”是指“任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上倾弃废物或其他物质的行为”，根据其附件一的规定，国际主管机构(目前是国际原子能机构)可根据公共卫生、生物或其他理由，确定日本福岛核污染水为不宜在海上倾倒的强放射性废物，而《伦敦公约》要求缔约国为保护海洋环境应避免向海洋倾倒各种来源的强放射性废物。《海洋法公约》对“倾倒造成的污染”也做了类似于控制陆源污染的专门规定，同样要求相关国家制定法律和规章，或者通过主管国际组织或外交会议采取行动，尽力制定全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序，以防止、减少和控制这种污染。日本若采取倾倒的方式排放核污染水，将面临违反《伦敦公约》的风险。即便相关国际组织或者国家同意日本按照《海洋法公约》的规定倾倒核污染水，日本也应遵守《伦敦公约》所规定的限制条件，并履行危险品装载及运输过程中的海事监管。

　　在以上排放方式中，除了关注日本应当遵守的国际义务外，其他易受环境污染影响的国家的权利问题同样值得重视。《海洋法公约》明文规定，各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域，或将一种污染转变成另一种污染。据专家评估，日本福岛核污染水排放后，57天可污染半个太平洋。因此，日本无论采取何种路径排放福岛核污染水，污染物势必会从一个区域转移至另一个区域，这就涉及相关区域的国家拥有或者行使何种权利维护本国的国家利益，防止本国管辖海域受到核污染水的污染。

　　根据《海洋法公约》，全球大部分海域可划分为内水、领海、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域。若日本福岛核污染水从陆地直接排放，污染物将从日本内水或者领海蔓延至专属经济区、公海等海域。从此路径来看，其他国家或国际组织若能从日本的内水、领海等源头加强监督，或者至少在日本专属经济区加强对水质的监测，将是控制海洋环境污染，防止危险从一个区域转移到另一个区域的最佳方式。但遗憾的是，在内水和领海，《海洋法公约》主要赋予其他国家经沿海国准许才能进入的权利或者无害通过权，并未明确对陆源污染的监督等其他权利;在专属经济区，《海洋法公约》也主要赋予其他国家航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。

　　那么，能否以海洋科学研究的方式对水质进行监测呢?《海洋法公约》区分领海和专属经济区等不同性质的海域，对他国权利做了特别规定：在一国领海，沿海国在行使其主权时，有规定、准许和进行其领海内的海洋科学研究的专属权利，领海内的海洋科学研究，应经沿海国明示同意并在沿海国规定的条件下，才可进行;在一国专属经济区，沿海国应对其他国家或各主管国际组织按照本公约专为增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益，而在其专属经济区或大陆架上进行的海洋科学研究计划，予以同意。由此，如果说其他国家在日本领海进行福岛核污染水相关的海洋环境科学研究因需经过日本同意而存在困难的话，那么同意这些国家在日本专属经济区开展相关研究则应该是日本的义务。

　　若日本福岛核污染水通过倾倒方式排放，则其最有可能运送至公海。各国基于在公海享有的航行、飞越以及海洋科学研究等自由，自然有权在公海海域进行以海洋环境保护为目的的科学研究，但其是否有权对核污染水倾倒行为进行监督或者管辖，则存在争议。《海洋法公约》规定，各国针对公海上的海盗、贩卖奴隶等行为具有管辖权，但未提及核污染水的倾倒问题，尽管此行为给人类社会带来的危害后果更为紧迫和严重。

　　4.全球海洋治理中的核污染水处置与监控

　　日本福岛核污染水排海事件属历史首例，其所引发的国际问题对当前的国际法规则形成巨大挑战。综上所述，目前国际上还没有对核电站污水或废料的污染建立起强有力的约束机制。为此，可考虑从如下两方面进行构建：

　　首先，要完善国际法体系，建立专门的核污染水处置监督、监管机制。此规则的建立可能需要突破领海、专属经济区制度下沿海国的主权、主权权利的限制，在区域或者全球范围内，形成由国际原子能机构、国际海事组织等国际组织主导，利害关系国参与并协商的机制，在领海、专属经济区和公海海域内，对核污染水的不同处置方式进行规范和管理，尤其对核污染水排海过程中的陆地排放、港口装载、危险品运输、水质监测等形成完备的事前通知和事中监管机制。为此，需要国际社会尤其是沿海国和相关国际组织的共同努力。

　　其次，要强化国际救济，形成严格的国际损害赔偿责任机制。目前的国际责任制度，主要包括国家不法行为责任以及国际法不加禁止行为的国际损害赔偿责任。两种责任制度虽均可适用于日本福岛核污水排海事件的追责，但一方面当后果已经形成后，再去追责为时已晚，另一方面当前的国际责任制度设定了严格的认定条件，导致在诸多国际法案例中，争端当事国主张的损害赔偿责任并未获得国际司法机构的认可。在事后救济及追偿机制不够严格和完善的情况下，日本选择排海方式处置其核污染水也就不难理解了。从成本效益考虑，核污染水经稀释后排入大海，比建设更多储水罐或者其他的处置方式省事、快捷、省钱。相反，若建立严格的事后救济和追偿机制，通过经济成本的比较，日本或者日后其他国家可能会慎重考虑处置核污染水的方式。

　　目前，国际社会的当务之急是要做好对日本核污染水排海的应急预案。优先方案主要包括：第一，发挥包括国际原子能机构、国际海事组织、世界卫生组织等政府间和非政府间国际组织的作用，组建国际专家组进行监督评估，形成信息透明的临时监督机制;第二，积极倡导区域性的多边合作机制，在东北亚区域，中国、俄罗斯、韩国、朝鲜等国应形成统一战线，制定东北亚海洋环境保护区域协定或谅解备忘录，从而对日本污染海洋的行为进行阻击;第三，在西北太平洋建立常态化的海洋放射性监测预警体系。鉴于日本此次事件危害性大，一方面要强化对监测预警系统的利用，另一方面要在相关海域合理布局，形成对海洋放射性物质的严格监控以及污染预防机制。

　　(作者：刘晨虹、初北平，分别系大连海事大学海洋法治与文化研究院副研究员和副院长)