拆除小水电，何须“一刀切”

陕西省佛坪耖家庄水电站是椒溪河上最重要的防洪骨干工程。光明图片

西藏大古水电站新华社发

　　【生态话题】

　　小水电在我国是指装机容量在5万千瓦以下的水电站，是国际公认的清洁可再生能源、中小村镇防洪灌溉供水和中小河流水资源综合利用的重要基础设施。联合国一直在呼吁，发展中国家要充分认识小水电在改善民生、保护环境方面的独特优势。

　　小水电在我国的绿色低碳发展、脱贫攻坚等方面一直发挥着积极作用。然而，由于行业发展的历史跨度大、部分早年建设的小水电规划设计不够科学、运行管理不够完善，造成局部河段减水脱流。此外，部分小水电站设施也在陈旧老化。因此，2018年，水利部、国家发改委和生态环境部开始清理整治小水电行业，明确要求“分类整治、一站一策”(分退出、保留、整改三类)。

　　在长江经济带2020年确定的整治方案中，需拆除的小水电数量仅占总量的14%，绝大部分是保留和整改。但笔者近期观察到，部分省区却改变方案，一些地方小水电拆除比例甚至高达近100%，且这种“一刀切”拆除的做法正扩大到长江经济带以外的其他省区，由此产生的新问题和隐患风险不能忽视，亟须高度重视。

　　1.既不利于防洪又无益于“双碳”

　　从水利角度看，“一刀切”拆除小水电首先将给防洪减灾埋下严重的安全隐患。水库大坝是现代社会必不可少的重要基础设施，而水电站只是水库大坝的副产品。水库蓄水的同时也蓄积了大量势能，放水过程中若不进行消能，必然影响水库大坝和下游岸坡的稳固安全。而水电站利用水流落差发电，是实现消能、保护水库大坝安全的最有效手段。

　　目前，部分地区保留水库大坝却拆掉水电站的做法，既不会恢复河流原貌，又将水库置于容易垮坝溃坝的高风险中。因为，水库大坝泄洪道的设计只能用于短时泄洪，不能长期开启。拆除水电站，导致水库放水无法再经过水电站消能，只能从泄洪道带着巨大能量“飞流直下”，使得大坝的运行调度完全脱离了设计工况，泄洪道一直处于非正常运行模式下。有些大坝仅仅持续一年多时间，就出现了坝基混凝土剥落、钢筋裸露、边坡混凝土墙冲毁等严重安全问题。2019年8月被拆除水电站后的湖南张家界长潭河、茶庵、茶林河、木龙滩等水库即是例证。此外，没有了水电站，大坝的日常安全巡检维护、泄洪闸门的电源供给、水库的精准调度、防汛物资的及时补充等防汛基础保障工作也受到了影响。可以说，长此以往，后患无穷。

　　从环保角度看，“一刀切”拆除小水电也不利于“碳达峰碳中和”目标的落实。“双碳”目标下，我国可再生能源将走上电力主场。据业内测算，2030年我国风电、光电发展目标实现后，还将有1万亿千瓦时的电量缺口。而小水电占我国水能资源总量的1/5，其发电和减排的贡献不可忽视。根据估算，我国水电开发程度若从目前的不到44%增至发达国家平均80%的水平，就能满足2030年的电量缺口需求。

　　同时，在储能蓄能方面，小水电也有重要意义。风电、光电发展规模越大，对电网储能要求就越高。统计显示，全球储能项目绝大多数都以抽水蓄能为主要方式。欧美国家风光电项目的快速增长以及灵活的电网建设，都是以优先和充分开发水电为基础。最近，国际能源署发布特别报告，强调“全球能源转型不应‘遗忘’水电”。然而，目前抽水蓄能在我国电网中占比仅为1.43%，而发展大型抽水蓄能又受到厂址资源稀缺的制约。许多小水电可以改造成分布式的抽水蓄能电站，成为灵活电网的重要支撑。此外，当前小水电在资源潜力尚未充分开发的情况下就在部分地区被“一刀切”拆除，使这些本已实现了电力“碳达峰”的地区反而要靠增加煤电来解决缺电和电网稳定问题，与“双碳”目标无疑背道而驰。

　　2.易引发法理、经济和社会问题

　　从乡村振兴的角度看，水电站是农村的重要水利基础设施。水法、电力法、可再生能源法及近年来党中央国务院的一系列文件，都明确支持农村开发水能资源。

　　当前，一些地区将小水电与违法采挖、乱搭乱建等并列，以“违法违规”为由强制拆除的现象，带来一系列法理问题：一是部门规章、地方性法规超越了国家法律。很多小水电是在自然保护区、湿地公园等划定前建设的，一些地方依据部门规章、地方性法规就否定依水法、行政许可法、环境影响评价法审批建设的水电站合法性，是下位法否定上位法。二是“严重破坏生态环境”的认定不规范。小水电是否严重破坏生态环境，须按国家规定由专业机构进行评估鉴定。目前有很多并不在自然保护区核心区和缓冲区、环评论证和环保验收都合格甚至被水利部评定为“绿色小水电”的电站，也被认为是“严重破坏生态环境”而遭到强制拆除。

　　此外，为解决自然保护区划定与人民生产生活存在严重矛盾的问题，避免合法的水利水电工程被大面积拆除，2020年自然资源部71号文件明确规定：“自然保护区原核心区和原缓冲区，自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施，可调整为一般控制区。”但现实中，这一文件精神并未有效落实，部分保护区的边界划定仍不合理。

　　客观上看，我国小水电所在地区大多是刚摘帽的国家级贫困县，水电是当地经济、就业的重要支柱，且大多数是地方政府按国家政策招商引资的重点项目。“小水电”一旦被“一刀切”式拆除，将对地方市县财政收入造成较大影响。特别是履行了审批核准和验收手续、符合行政许可法、环境影响评价法等法律法规的水电站，行政许可还未到期时就被强制拆除，需要大量资金补偿，再加上大坝后续防洪安保、维护养护还需大笔支出，这些都给地方财政带来很大压力。同时，电站在资产赔偿、职工安置、银行贷款等都未落实的情况下就被强拆，也容易引发社会问题。

　　还应看到，水电将河流破坏性动能转化为电能，是避免水土流失、减少滑坡泥石流等地质灾害的有效手段。很多偏远山区正是得益于小水电开发才摆脱了山洪频发、冲房毁田的困境，经济社会发展才有了基础保障，而“一刀切”拆除小水电会大大降低当地抵御地质灾害的能力，使因灾致贫、因灾返贫的风险增加。

　　3.科学整治小水电必须有的放矢

　　从科学的角度看，水电站既不消耗水，也不污染水。部分小水电所在河道出现减水脱流现象，并非一定是小水电的固有缺陷，还可能存在自然气候地理和运行管理不善等多重原因。如今，这些问题通过技术改造和加强管理均可以解决。

　　今年7月22日，《党中央国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》发布，再次明确“要因地制宜发展绿色小水电”。当前整治小水电行业确有必要，但须防止从过去的“重建轻管”变成“一拆了之”。为此，笔者提出以下四点建议：

　　应有的放矢地解决部分电站的生态不良影响。目前，小水电行业已全面完成“生态流量泄放”的技术改造，并建立了实时在线监测管理系统，以确保在满足河道生态流量之后才能发电。原本坡降陡、除了雨季就很难存住水的河道，反而因为有了水电站蓄丰补枯，显著提高了水源涵养能力。小水电整治应以科学确定、严格监管“生态流量”为重点，尽快建立生态电价制度。

　　已拆除的坝后渠道电站应尽快复工复产。保留大坝却拆除水电站的做法有违科学规律。目前失去水电站消能的水库大坝，有的库容高达上亿立方米，有的坝下一两公里就是村庄学校，一旦水库垮坝溃坝，后果不堪设想。当下正值汛期，须尽快让大坝回到正常运行状态，从根本上消除重大安全隐患。

　　拆除水电站前应做好系统工程的评估论证。水电是兼具多重社会效益的系统工程，在发达国家拆除一个水电站所需的可行性评估论证，甚至不比建设一个电站少，为的就是防止巨大的资源浪费。迄今为止，国内外还没有大坝集中退出、水电站集中拆除的先例。拆除电站有哪些风险，拆除后如何修复生态，对局部电网及当地防洪、供水、灌溉、交通有哪些影响，都须经相关领域的权威专家深入研究论证，确保整改方案经得起历史和实践检验。

　　确须退出的小水电站应确保补偿及时到位。依法审批建设的水电站，没有补偿就强制拆除，不符合民法典和行政许可法的规定。据笔者了解，目前许多电站在未明确是否有补偿的情况下就被拆除，少数有补偿协议的电站也一直未能落实补偿资金。针对这一问题，应考虑水电站资产评估价值及未来经营期限内的预期收益，给予退出类小水电公平合理的补偿。

　　(作者：王亦楠，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、国务院发展研究中心研究员)