国资观察：周建明从国家治理角度看村级集体经济

 

　　一、 对村级集体经济的两种政策导向

　　在对村级集体经济的政策上，国家层面和地方层面出现了两种不同的取向：

　　在国家层面，以农业部2007年（22）号文件《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》为代表，正在按照“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的要求，推进农村集体经济组织产权制度改革。进行这项改革的原因是近年来农村，特别是城郊结合部和沿海发达地区集体经济组织资产及其成员出现了新的变化;在城镇化进程中，原集体经济组织征地补偿费、集体不动产收益在集体成员中的分配问题、原集体经济组织成员对集体资产的权益及份额问题都凸显了出来，需要通过农村集体经济组织产权制度改革加以明晰及妥善解决，以达到适应我国市场经济体制改革和防止损害农村集体经济组织及成员的利益。[1]

　　在地方层面，云南、河北[2]、浙江、江苏、吉林、湖南、湖北、安徽[3]、贵州[4]等九个省，省委省政府专门出台发展与壮大村级集体经济的文件，重点消灭没有村级集体经济，或壮大村级集体经济极为薄弱的村。我们来看其中几个省出台的关于壮大和发展村级集体经济政策：

　　云南省委省政府2005年出台的《关于发展壮大农村集体经济的意见》，目标任务是争取到2007年，使30%以上的村集体建立稳定的收入来源，集体积累逐年增长;到2010年，全省有集体经济收入的村达到60%以上，年可支配收入超过3万元的村达到50%以上;经济发达地区基本消除年可支配收入在3万元以下的薄弱村。[5]

　　湖北省委省政府办公厅出台了【2008】(34)号文件《关于进一步发展壮大村级集体经济的意见》提出的目标是：创新发展壮大村级集体经济形式，多途径增加村级集体经济可支配收入，不断满足农村基层建设、服务和管理的支出需要。经过3-5年努力，力争全省90%以上的村集体经济年收入达到5万元以上。[6]

　　浙江省委、省政府出台的【2009】(75)号文件《关于发展壮大村级集体经济的若干意见》明确指出：“发展村级集体经济是社会主义新农村建设的重要内容，是巩固基层组织的重要保证。”文件要求以增强村集体经济实力为目标，以经济薄弱村为重点对象，充分发挥村级组织在发展村级集体经济中的主体作用。[7]以后，浙江省在2012年又出台了(79)号文件《关于扶持经济薄弱村发展村级集体经济的意见》，明确主要扶持村集体经济年收入在10万元以下且经营性收入在5万元以下，村级组织运转困难的省定集体经济薄弱村。目标是力争通过5年努力，使省定经济薄弱村集体经济年收入达到10万元以上，其中经营性收入不少于5万元。第一阶段，到2013年底使2011年经营性收入3-5万元的2053个村达到5万元;第二阶段，到2015年底使2011年经营性收入1-3万元的3931个村达到5万元;第三阶段，到2017年底使2011年经营性收入1万元以下的5772个村达到5万元。[8]

　　江苏省委省政府出台的【2010】6号文件《关于发展村级集体经济的意见》所提出的目标任务是，到2012年，苏南、苏中、苏北地区行政村村级集体收入力争达到50万元、20万元、10万元以上，村级集体经济实力进一步增强，带动、服务和保障能力显著提高。[9]

　　2012年吉林省由省直16个部门组成的发展壮大新型村级集体经济领导小组和办公室，制定了《发展壮大新型村级集体经济的若干意见》和3个配套文件，明确了“项目资助、贷款贴息、专项扶持、扶贫开发、示范引领、结对帮扶”六种方式。连续5年，省财政投入5500万元、市县配套5500万元，扶持全省10%左右的薄弱村发展壮大集体经济;到2013年底，全省有经营性收入的村已达到6691个，占全省建制村总数的71.5%，有4561个村年经营性收入超过5万元，占全省建制村总数的48.8%。[10]

　　湖南省委省政府【2014】(6)号文件《关于加快发展村级集体经济的意见》所提出的目标任务是：到2020年，初步建立村级集体经济收入稳定增长机制，村级组织服务能力显著提高。中心城市城区(城镇化率75%以上)和长株潭经济强县市的村年经营性收入达到10万元以上;城乡复合发展县市区的村年经营性收入达到6万元以上;扶贫开发县市区的村年经营性收入达到4万元以上。[11]

　　除了上述9个省之以外的一些地市级政府，如新疆的吐鲁番地委[12]，以及许多县委县政府也都出台了发展壮大村级集体经济的政策。

　　为什么说农业部和以上九个省在村级集体经济问题上代表的是两种不同的政策取向呢？因为全国大约61.3万个行政村，完全没有村级集体经济收入的大约占50%，村级集体经济收入在5万元以下的占21%，5－10万元的占9%。而村级集体经济超过100万元的全国大约15900个村，只占行政村总数的2.6%。[13]正因为这样，农业部出台的村级集体经济组织产权制度改革的政策，所瞄准的大约只是占总数3－5%的集体经济强村，却忽视了90%以上没有村级集体经济，或极为、较为薄弱的的村。

　　而上述9个省所出台的发展和壮大村级集体经济的政策，所瞄准的正是80-90%以上村级集体经济极为薄弱或较为薄弱的村，特别是没有集体经济的村。那么，在农村经过一系列改革到了今天，为什么这些地方政府会如此重视村级集体经济的发展壮大问题?

 

　　二、村级组织的功能与为什么要发展村级集体经济

 

　　在现实生活中，全国约61.3万个农村行政村是覆盖我国农村地区的基层组织，是中国共产党在农村直接组织群众、服务群众、管理社会的最基层的单位，是国家治理体系在农村的基层环节，也是决定国家治理能力的重要因素之一。随着国家对社会管理的要求和人民群众对享有基本公共服务的要求不断提高，随着农村社会矛盾的复杂化、尖锐化，村级组织不仅作为农村基层群众自治组织存在，而且也成为农村最基层的行政责任单位。除党建工作、精神文明、协助落实政府提供公共服务、社会保障和村民自治外，政府部门每年对村级组织下达的行政任务和考核指标还包括社会管理，其中有社会治安、公共安全、土地管理、农村生产生活环境、农村人口管理这几大领域，所涉及的业务包括公安局、司法局、综治办、信访办、反邪教办、禁毒办、卫生局、维稳办、消防、食药监、安监局、工商局、教育局、民政局、规土局、拆违办、环保局、绿化局(林业局)、农委、水务局、房管所、人口办、卫计委等20多个部门，此外村级组织还要协助政府完成最低生活保障名额分配、征兵、民兵、优抚、献血、五保等任务。有村级集体经济的还由农委、监察局对村级集体资产、资源、资金的经营管理和税收指标进行考核。这些考核与村干部的收入分配和奖惩挂钩。这种体制决定着村党支部和村委会的工作行为。

　　这种情况表明，我国的行政村并不单纯是自我组织、自我服务、自我教育的农村基层群众自治组织，同时已成为政府的行政工作在农村基层的兜底单位和责任主体，这种功能的实现必然需要大量的资源来予以保障。

　　在撤销人民公社，建立行政村的一段时间里，政策规定村可以向村民收取公益金、公益金、管理费，即所谓“三项提留”。这在没有农村集体经济的条件下成为保证行政村运转的主要资金来源。农业税费改革之后，为减轻农民负担，政策规定村级组织不准再向农民收取公积金、公益金、管理费。这样村级组织的运转，如有村级集体经济收入的靠集体经济收入，没有的靠财政的转移支付。如果村内要搞公共建设，只能通过“一事一议”的方式来向村民筹资筹劳，在此基础上再向政府申请对“一事一议”的奖补。

　　据农业部的统计，2011年全国村一级的运转经费仅为7万元，其中财政的转移支付为4.2万元甚至更多。[14]考虑到全国大约50%的村没有集体经济收入，30%左右的村集体经济收入在5—10万元以下，20%的村有10万元以上的集体经济收入，可以推算出有相当部分村的运转经费还在7万元以下。

　　按照政策规定，目前村里的公共建设通过“一事一议”方式进行，财政进行奖补。但“一事一议”的前提是必须全体村民通过，只要有一户不同意就搞不成。而在农村的一系列改革之后，村级组织要向农民筹资筹劳已经变得十分困难。原因在于农业税费改革时取消了村级组织向村民的三项提留，也彻底摧毁了农民本有的对村集体负有义务和责任的观念。绝大部分农民不再接受要自己掏钱来搞村内建设的做法，认为村内搞的建设也都应该由国家掏钱。由于“一事一议”的方式必须要全体村民通过才能实施，即使大部分村民同意，只要有一户不同意，这项村内的公共建设还是办不成。总之，取消村提留，改为搞“一事一议”的做法，最终达到的效果是限制，而不是鼓励村级机构组织村民进行自我服务。从统计数据来看，虽然2008——2012年各级财政对村级公益事业“一事一议”财政奖补资金达1737.9亿元，[15]但摊到全国61.3万个村，村年均只有5.67万元，相对于全国61.3万个村来说，能通过实行“一事一议”所覆盖的农村公共建设比例很小，远低于我国农村实际发展的需要。

　　近年来，国家对三农领域的投入持续增加，维持在整个财政支出的1/4左右，[16]也已经到了财政能够承担的极限。但是，由于绝大部分村没有集体经济或极为薄弱，连保村级组织运转都十分困难。从各地的情况来看，许多地区村级组织的办公经费每年低于1万元，村干部的收入以最高的村支书来看大约在600-800元不等。[17]可以说，全国大部分村级组织处于连保运转都很困难的状态。而村级集体经济收入，提供了村的公积金、公益金、管理费，可以保证政府交办的各项行政事务，也能自主地开展村域内的公共建设，和为村民提供各种福利。因此，村级集体经济首先是村级组织的经济基础，所取得的收入首先用于保障村级组织的运转，在有能力的条件下开展村域内的公共建设，为村民提供治安、保洁等服务，再有剩余才能考虑在村民中分红。

　　但是，那些坚持和发展集体经济的村情况就不同了。它们不仅运转经费不成问题，而且可以主动在村内进行精神文明、村级基础设施、村民住房的改造、新农村建设等各项公共建设，和为村民提供各种福利和进行分红，显示出坚持集体经济道路的优越性。以江苏省江阴市为例，2013年全市252个行政村平均净资产8804万元，村级经营性收入达到26.9亿元，村均达到1067万元。这成为江阴市农村建设和提高农民收入和福利最主要的经济资源。远超过各级财政可以向农村转移支付的财力。像江阴那样，保留集体资产、资源、资金的村不仅依靠集体的力量支撑农村的建设、农业的发展和农民的就业和增收，更重要的是由于村级集体经济还在，实行家庭联产承包和在市场化进程中分散化、成为弱势群体的农民就有了集体的依靠。实践证明，解决农民和农村问题，靠国家和集体两条腿走路，要比只靠国家一条腿走路好。

　　这就不难理解，为什么近年来一些地方党委政府又重新把发展村级集体经济提上了议事日程，把工作重点放在解决没有集体经济，或集体经济极为薄弱的村上，通过财政扶持和政策鼓励，首先让这些村的集体经济发展起来。如果村级集体经济有了发展，每个村只要年均增长1万元，全国每年增加的村级财力就是61.3亿元，每个村增长5.67万元，就与国家财力对“一事一议”的奖补投入相当，这样就可以形成国家与集体两条腿走路来建设社会主义新农村的格局。

　　正因为国家治理体系和能力中行政村所承担的责任与拥有资源之间不匹配的矛盾，推动着前述9个省出台了发展壮大村级集体经济的政策。与农业部出台的推进村级集体经济组织产权制度改革政策所瞄准的只占总数3-5%的有较强村级集体经济实力的村不同，这9个省所出台的发展壮大村级集体经济的政策，本质上是面向90%以上的行政村，其改革的方向有利于农村基层政权的稳固，有利于农村地区国家治理体系的完善和治理能力的提高，有利于社会主义新农村的建设。

 

　　三、不同政策取向背后的不同理论认识

 

　　就2.6%村级集体经济比较强的村来说，农业部所推动的农村集体经济组织的产权制度改革原则上并没有错。但对于作为指导全国农村集体经济发展的主管部门来说，只出台这样的政策却具有片面性，原因在于它只关注了需要进行这项改革的极少部分集体经济的强村，却忽视了考虑90%以上没有集体经济、极为薄弱或较为薄弱的村应该实行什么样的发展壮大村级集体经济。产生这种片面性的原因在于一些主管农村集体经济的同志，在对村级集体经济性质的认识上还不全面。农业部农业经济体制与经营管理司黄延信副司长在《发展农村集体经济的几个问题》一文中反映了这种片面性。

　　黄延信同志是主张发展农村集体经济的，认为我国农村集体经济有两大类：一类是建立在生产资料集体所有基础上，实行集体统一经营、劳动产品统一分配的传统社区型集体经济(即本文所说的村级集体经济——笔者注);另一类是以产权清晰为前提，通过劳动群众出资入股等方式讲生产资料集中起来，实行集体经营的集体经济，其组织载体为合作社或股份合作社等农民合作组织。他认为前一种社区型集体经济是经济不发达时代、生产生活资料严重不足条件下的产物，其成员没有边界，产权不清晰，经营少数干部说了算，容易产生少数干部说了算的问题，劳动成果分配具有平均主义的色彩，农民利益容易被侵犯。而后一种农村集体经济则完全不存在这些弊病。因此，农村集体经济的发展方向应是把传统的社区型的集体经济改造为产权清晰基础上的股份合作经济。这也正是农业部目前正在对农村集体经济所推进的改革方向。[18]

　　黄延信同志没有意识到，村级集体经济组织与农民合作经济组织在性质和功能上完全不同：村级集体经济不是纯粹的经济组织，而负有政治与社会的责任;农民合作经济组织则是纯粹的经济组织，不承担任何政治和社会责任。这种性质和功能上的差别表现在村级集体经济所取得的经营收入，首先要保证为村提供公积金、公益金和管理费，用以保证村级组织的运转、村内的公共建设、社会管理和村民所认可的福利，而农民合作经济组织则完全不用承担这些义务。

　　从国家治理体系和治理能力来看，行政村这一级组织已经构成了国家治理体系在农村最基层的一个不可缺少的环节，其功能成为国家治理能力中不可缺少的部分。当今全国61.3万个行政村所发挥的作用，不只是为本村的村民服务，而且已成为整个国家治理体系中不可或缺的一部分。从国家治理体系来看，如果农村基层的行政村失守，其后果会影响到全局。今天，在农村基层由行政村兜底负责，但结果影响到全局的事项越来越多，除了传统的计划生育之外，像农民焚烧秸秆，会影响整个大气环境;农村对邪教、恐怖分子的预防，影响到全国的稳定;对滥用化肥和农药的管理，影响到土壤和水环境是否会污染;对滥用农药的管理，影响到食品安全;对禽流感的预防，影响到整个国家的卫生防疫;对森林火灾的预防，影响到整个生态。类似这样的例子还可以举出许多。在中国的国情下，国家通过基层党委和政府所赋予行政村的责任，已构成国家治理体系的在实践中无可替代的基层环节。那么行政村用什么资源来保证这种责任的完成呢?除了有限的政府财力的转移支付外，主要是村级集体经济的经营收入。只要对村一级的行为做过调查就可以知道，村级集体经济不同于一般意义上的经济组织，它的经营收入首要保障的并不是村民的收入，而是村委会用于村级组织运转、政府交办的任务和村民有共识的村内建设，有条件的还包括用于扩大再生产的部分。只有在保证这些开支之有还有剩余，才考虑村民的福利以及分红。对于村级集体经济的这样一种分配方式，村民普遍都是认可的，所要求的只是账务公开，开支合理，能接受村民的监督。正因为如此，所以村级集体经济组织与农民合作经济组织具有完全不同的功能与性质。

　　如果不考虑我们国家的行政村在今天国家治理体系中所承担的功能，所负有的这种政治和社会责任，只把它作为一个纯经济单位来看待，来考虑它的改革方向，那么就脱离了中国的国情，或者说看问题只有经济面向而缺乏政治和社会面向具有片面性。把一个包含经济、政治、社会因素的村级集体经济问题，只从经济的单一向度来看待和处理，一定会脱离实际。

　　我们并不反对对确有必要的村级集体经济组织进行产权制度改革。在市场经济的条件下，一些体量较大的村级集体经济确有进行这项改革的必要。但同时需要强调两点：

　　在对村级集体经济组织进行产权制度改革时，需要充分考虑村级组织所承担的政治与社会责任，在考虑集体经济收入分配时首先留够承担这个责任所需要的部分，尤其是注意到大部分村级组织集体经济是以出租土地、厂房、楼宇、资源等方式取得物业型的收入，这种经济形式的好处是收入较为稳定，缺点是增长的空间较小，但随着社会管理的成本越来越高，村级组织用于所承担的政治与社会责任的支出也越来越大。一旦在产权制度改革时把集体经济分红比例定死，村民分红支出变成刚性之后，国家、集体与个人的利益容易发生冲突。这是改革指导者必须要考虑的。

　　更为重要的是，从全国来看，能进行村级集体经济组织产权制度改革的只是极少数行政村。绝大部分行政村所面临的问题都是因村级集体经济薄弱而造成的村级组织可支配收入不足，难以保障完成所承担的政治和社会责任。正是在这样的背景下，前面所述的9个省自行出台了发展壮大村级集体经济的政策，用财政扶持和行政资源支持的方式，来帮扶没有或非常薄弱的行政村长出一块村级集体经济出来，以增加村级组织承担政治与社会责任的资源。这种取向，符合党的十八届三中全会所提出的加强国家治理体系和治理能力建设方向，对全国的农村具有普遍意义，应予以总结推广。但是在理论上，从民法的角度是难以解释的。对此，黄延信同志表现出困惑。笔者认为根本的出路，在于从政治经济学的角度，重新来认识我国的村级集体经济，用西方的经济理论和民法，确实找不到合理解释。这里错的不是实践，而是理论。

　　[1]农业部：《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，载上海市农村精英管理站编：《上海推进你那个村集体经济组织产权制度改革集锦》，复旦大学出版社2012年出版，17、18页。

　　[2]中国农经信息网，http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=77923。

　　[3]屯溪去农委网站，http://zw.huangshan.gov.cn/CommonPages/TitleView.aspx?ClassCode=040100&Category=6&UnitCode=JB018&Id=254462。

　　[4]信息来源：贵州省政府办公厅，http://www.gzgov.gov.cn/djfb/721539.shtml。

　　[5]见2005年5月21日《云南日报》。

　　[6]湖北省农业厅网站，http://www.hbagri.gov.cn/tabid/64/InfoID/665/frtid/264/Default.aspx。

　　[7]中国农经信息网，http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=97254。

　　[8]中国农经信息网，http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=81830。

　　[9]中国政府公开信息整合平台，江苏省分站，http://govinfo.nlc.gov.cn/jssfz/jszb/20107_1/201104/t20110414_695864.shtml?classid=416。

　　[10]《吉林省党建带动发展奇迹》，http://dangjian.people.com.cn/n/2014/0929/c117092-25761107.html。

　　[11]http://www.hunan.gov.cn/zwgk/zjzf/hnzb/2014/201307_52320/swszfwj_40041/201404/t20140410_1066876.html。

　　[12]参看吐鲁番地区党建网，http://tlf.xjkunlun.cn/zgpd/jcdj/nc/2010/1246334.htm。

　　[13]王景新等《集体经济村庄》，《开放时代》，2005年第1期，第15页。

　　[14]农业部文件，农办议【2013】301号：《对十二届全国人大一次会议第4901号建议的答复》。

　　[15]农业部文件，农办议【2013】301号：《对十二届全国人大一次会议第4901号建议的答复》。

　　[16] 2008年各级财政对三农的投入达到25%，以后连续几年都超过26%。

　　[17]例如广西柳州市村书记兼村主任每月报酬650元，不兼任的550元，其余村干部500元，年终奖励550-450元不等;辽宁凤城市村干部每月报酬600-700元;笔者走访的河南省南阳市村书记每月600元，副书记、村委委员按照每级120元的标准递减;河南省安阳市村书记每月650元，副职、村委会委员按照90元的标准递减。“村干部的报酬不能养家糊口”，这是已故辽宁省凤城市梨树村的全国人大代表毛丰美在2013年对国务院农村综合改革领导小组来基层调研时所反映带有普遍性的问题。见《瞭望》新闻周刊，2014年8月11日：《部分欠发达地区村干部后继乏人：收入远不如打工》，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-11/6480139.shtml。

　　全国人大代表毛美丰对前来调研的国务院农村综合改革领导小组代表反映：村干部一个月六七百元钱，能养活家吗?见财政部中国财政杂志社，http://www.mof.gov.cn/preview/czzz/zhongguocaizhengzazhishe_daohanglanmu/zhongguocaizhengzazhishe_kanwudaodu/zhongguocaizhengzazhishe_zhongguocaizheng/334/6555/334544/201210/t20121030_691029.html。

 

　　[18]黄延信：《发展农村集体经济的几个问题》，载《毛泽东邓小平理论研究》，2015年第2期。