吕永兴：天津大爆炸倒逼亟待解决地方政府职能“三大”软肋与逆向问题

　　“8.12“天津瑞海国际物流公司(以下简称天津瑞海公司)危化品仓库特大火灾爆炸事故，不仅是一起安全生产特别重大事故，还是一桩影响特别巨大、损失特别惨重的公共安全惨案，不仅是一桩典型系统性集团性违法违规恶性案件，还是一部涉事以失察失为失力失真失审失控违法失职渎职行为特征反腐警示的教科书。据有关媒体报道，截至12日下午3时，事故中抢险救援牺牲110人，另有55人遇难。此外，仍有8人失联。记者从事故抢险救援总指挥部获悉，经多方查证，可以确认失联人员已无生存可能。人民法院将依申请启动宣告死亡的法律程序。抢险救援牺牲的110人中，公安消防人员24人，天津港消防人员75人，民警11人。失联的8人中，天津港消防人员5人，其他人员3人。截至目前仍有218人住院治疗，其中危重症3人，重症2人，累计出院580人。透视这一事故的深层次原因，则是一起充分地暴露了转型期中国社会安全生产脆弱性的社会事件，也是一起能直接映射出涉事公共安全地方政府职能错位、空位、越位的具有行政监察案件，还是一桩充分地揭示出涉事国家工作人员依法疯权的滥为、妄为、恶为的涉腐案件。与此同时，是在以习近平总书记新的党中央，全面推进依法治国、全面从严治党大背景下，顶风逆上，以“腐利”诱惑编制着庞大的政商关系网，打造“腐利”集团利益链帝国，妄视人民生命和财产利益不顾，挑战现行诸多法律法规红线，让现行法律成为虚设花瓶，施法者为违法违规者一路打开放行绿灯，有无形“组织地”导演出一部惨烈“权利”交易布局，酝造官灾人祸的悲剧。这一警钟向国人展示出，依法法治国、依法行政、依法办事的依法治国战略是一场严峻输不起的战斗，是一处反腐与涉腐政治较量与斗争隐性战场。为此，笔者就天津大爆炸之后地方政府机构职能及其行政人员为政行为的缺失问题及规避法律问题、倒逼亟待解决好建立科学理政良政善政引领下的公共安全危机治理机制完善和涉法方面等矫治问题，进行初步的剖析和探究。当务之急，要切实地解决好地方政府职能行为及危化品管制过程中行政执法面对严重缺失的亟待矫治“三大”软肋与逆向问题。

　　一、解决好危化品管理法规实施 “稻草人”问题。近年来，我国在法制建设，是前所未有。本文以涉及公共安全和涉危化品法制立法立规立章为例。涉及安全生产方面，有《安全生产法》、《消防法》、《危险化学品安全管理条例》、《港口管危化品管理规定》、《危险化学品经营管理办法》、《危险化学品安全使用许可证实施办法》、《危险化学品建设项目安全评价细则(试行)》、《危险化学品建设项目安全监督管理办法》、《危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准(试行)》、《港口危险货物重大危险源监督管理办法(试行) 》 、《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》等法律法规制度;涉及部门监管方面，如《城乡规划法》;涉及国法党纪行政追责，如《行政诉讼法》、《监察法》、《行政许可法》、《环境保护法》、《中国共产党纪律处分条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，涉及追究刑事责任，如《刑法》，涉及公司法《公司法》、《工商法》、《公司注册条例》、《中华人民共和国港口法》等。可见，在立法上我国先后颁布了一系列的法律法规和相应的制度规范。与此同时，相应的行政执法部门应运而生。但是，在目前的依法行政实践中，一方面，公共安全(包括安全生产)领域建设尚未取得如法律文本所设想的成效。 “有法可依”和“有法必依”之间，在现实工作中存在严重脱节，至于“执法必严”、“违法必究”，在一些地区或部门，仍然存在严重问题。公共安全(包括安全生产)领域法律法规，从道理上讲，应该是相关管理行政部门工作的依据，通常说“法无授权不可为”。另一方面，行政执法部门的机关“职能”在某种程度上却被“异化”。地方行政执法部门在执法过程中处境尴尬，似乎成了吓唬“麻雀”的“稻草人”，但是却出现新的怪现象，“法”律“法”规成为少数行政执法部门和公职人员的“稻草人”，依 “法”枉“法”妄为，出现执法造假、护短行为。在公共安全(安全生产)建设中，普遍存在生产企业胆子越来越大甚至肆无忌惮、行政执法部门胆子越来越小甚至无所作为，地方党政领导干部不断干预行政执法的现象。这种现象被媒体称之为“稻草人”现象。天津瑞海公司从项目选址、立项、经营范围变更审批、环评、安评、公司注册、企业不合规合法行为等环节，涉及相关的安监、港口管理局、海关、海事、环保、消防、规划、国土等部门，一路顺利踏红线，闯红灯，主要“受惠”于涉事行政部门打开绿灯，以事前审批代替事中、事后监管，涉用相关法律法规却成了相关行政部门桌子墙上摆设的装饰品，现行法津条文成了“稻草人”。企业的违法违规决绝不是首次，而是长期以来形成习惯，相关职能部门对其规模危化品却视而不见，放任自流，则以简政放权为借口，弱化事中、事后监管职责，职能部门法定职责也成了 “稻草人”。天津瑞海公司危化品项目自报批起就是隐藏着一颗随时爆炸的定时炸弹。使官灾造成“带病、带祸”上路、运营，埋下脱不了干系的官“祸”。在监管执法主体方面由原安监部门变成交通委安监处，未及时跟上，形成执法空档，变成了真空状态。从行政立法方面反思和审视事故深层次原因。我国在对于危险化学品重大危险源的土地利用规划上，尚存在立法空白。《危险化学品安全管理条例》未能明确规定城乡规划部门的职责，对危险化学品项目的土地利用及选址规划上，未从法制(治)层面界定，也暴露了现行“法”制上缺陷，自身存在着不完善，是个先天性“畴形儿”，“法”律条文变成了“稻草人”。客观上却被不良的天津瑞海公司，钻了法“制”空子。事后，国务院工作组对有关职能部门，就公开表态的“合格、合规、合法”问题，进行核实和认定，以防止相互推推卸部门职能“责任(职责)”。从一定意义讲，这是一桩典型地方性乱政、滥政、妄政的案例，应当引起倒逼我们在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略框架中，重构地方政府科学合理的管理职能体系，并对现行地方政府某些机构与政府职能相脱节、重叠、甚至紊乱现象进行梳理性反思，继而重构起以地方政府机构与政府职能相对应连带机制为主导的科学理政，全面依法深化地方政府职能(制度)“改革”(不是过去单指政策层面含义)，建立起政府机构与职能认【职】能、确【职】能、优【职】能、界【职】能、责【职】能相匹对及职能与职责相一致、相适应的科学机构与职能体系，建立清权、确权、放权、用权(履职)、制权(责任制)、治权(问责制)的地方政府职能科学体系，建立权力清单、负面权力清单、权责清单、职责清单(整体与个人)、职能交叉清单、监管职责清单、政府负面权力清单等构成的统一的科学职(权)责的权力清单(即建立科学的【监管】权责)体系，促使现代政府的法治(推责、罔责和践责)功能回归。

　　二、解决危化品管理行政执法“棉花棒”问题。近年来，国家安全委多次召开全国安全电视电话会，经常发安全通报，大讲特讲安全生产，安全生产第一红线责任意识和“把人的生命安全看得高于一切”的底线意识，一旦发生安全事故，有关部门将实行党纪政纪追责处理乃至依法追究刑事责任。常常见端各种媒体，有党纪政纪处分，有刑事追究有关部门及相关领导人。回顾和观察过去，每当事故发生之后，应该说承诺了违规“问责”，然而，就是缺乏依法严惩的震慑力和威慑力，却仍挡不住重大或特大安全事故的再度发生，还是打掉一些涉事地区和涉事主管部门官员和企业的内存侥幸与漠然。归根结底，涉法有两大运作系统。一是涉事企业认为“涉法”是 “棉花棒”。 “8.12”天津特大爆炸事故，是典型的曝露了涉事企业视涉法“棉花棒”，让涉事天津瑞海公司，充分利政商圈和人脉关系，编制各种利益链，打算“自贸区(保税区)”金字招牌，还钻了不少现行“规定”的空子，明知“危化品”经营属高度管制项目，然而一般人过不了门坎，却让天津瑞海公司几乎“逃脱”了工商、规划、环保、安监、港航局等部门的所有生产经营许可的“法治”管制。长期以来，瑞海公司所谓的“安全秀”功夫局限于形式上，缺乏严格意义上安全责任体系，已至酝酿成震惊中外的“8.12”特大爆炸事故恶果。据媒体报道，事发前，天津瑞海公司曾发生过小型安全事故，但没有引起企业领导人的重视，却以“大事化小，不了了之”淡化处理。二是涉事监管部门认为“涉法”是 “棉花棒”，法不授权仍可为，法止无权照可为 ，在转变政府职能大背景下，留下“机遇”空子空间，被一些不良者盗用、滥用，在金线的利益关系作恿下，负有履行监督“机构”的法定“职能”被紊乱，出现典型的职能错位、空位，公职人员出现失职、渎职行为，任其公职职权被乱用、滥用、疯用，演变为无法无“法”，乱为、妄为、恶为，导致为违规的天津瑞海公司一路放行。涉危化品企业注册等方面都有明文规定。如规划部门(选址)，天津瑞海公司危化品仓库 距离事故现场不足一公里，距离爆炸点仓库，与公路主干道海滨高速、津滨轻轨，只有600多米处，与万科海港城三期居民楼也不到600米，均为违法报批，滥用职权所为。又如环保部门( 环评)。在事发地点，周边的海滨高速路、万科海港城、津滨轻轨等项目均已于2014年前竣工，而涉事企业瑞海公司的跃进路堆场改造成危险品堆场却是在2014年之后。由此可见瑞海公司的堆场改造过程，从选址开始就违规操作，能顺利通过了当地环保部门的环保测评和发改部门顺利报批。均有不作为，违法乱作为，滥用权力之嫌疑。再如安全监督部门、公安消防部门(危化品经营许可证)。根据国家安监总局2012年颁布的《危险化学品经营管理办法》规定，依法取得港口经营许可证的港口经营人在港区内从事危险化学品仓储经营的，不需要危险化学品经营许可证。天津瑞海公司被当地安监部门违规的破例发放了港口经营许可证，以港口经营许可证取代危险化学品经营许可证，规避了“规定”，使天津瑞海公司躲过这个许可证，这样却被天津瑞海公司违规搞成了“双保险”(不要危险化学品经营许可证)。在重大危险源建设项目选址规划阶段，从行政职责来看，安全生产监管部门和城乡规划部门都负有重要职责，但实际上两者职责往往是缺乏必要联系。譬如，对于重大危险源建设项目的安全性，有安监部门负责安全许可。但对于重大危险源企业周边区域的其他建设项目(如居住区)，由于不需要安全许可，安监部门并不参与。唯有城乡规划部门参与规划，就难以从安全角度进行科学审查，存在安全监管的真空。鉴于当地安监部门管不着，又跳出城乡规划部门之外的瑞海公司违规经营，“逆向”研究“反法制”、“反政策”种种应急规避策略，致使瑞海公司违规一桩桩“事宜”屡屡得手，也就不足为奇了。据正义网-检察日报报道，在当下“灰色”甚至非法利益的驱使下，在危化品进出口监管活动中对工作严重不负责任，对天津瑞海公司日常监管工作失察，对天津瑞海公司违法从事危化品经营活动未及时发现并查处。对已经发现的违法违规情形没有及时采取监管措施，表现为未作为、缓作为等。监管者的职责之一，是对违法行为采取及时监管措施，以纠正违法，防止危害后果发生。对违法违规情形发现并采取了监管措施，但所采取的监管措施形同虚设，不发生任何实质性作用，监管者因为其流于形式的监管措施而失职。出现假作为、伪监管，欺上瞒下。对违法违规情形的监管软弱无力，从而导致危害后果发生。监管者虽然发现了违法行为并采取了一些措施，但由于监管措施无力，不足以消除违法，从而导致危害后果的最终发生。天津市交通运输委员会有关责任人员未认真履行职责，违规发放经营许可证，对天津瑞海公司违法违规经营活动监管不力;天津市安全生产监督管理局有关责任人员对瑞海公司存在的安全隐患和违法违规经营问题未及时检查发现和依法查处。对涉嫌违法的产品不采取强制措施，而让违法者自行“查封”的等不负责人做法。对违法违规的审批事项把关不严，在不符合审批条件条件上，顺利审批通过的失职行为。监管者都有行政审批权，审批者应履行审批中负有材料审查、合法性审查甚至是真实性审查的职责，但不坚持材料、合法、真实三项规定职责，而是让其放纵违法违规者“过关”。天津瑞海公司经营危险化学品仓储地点，明显违反安全距离有关“规定”，不坚持严格审查把关，违规批准天津瑞海公司危险化学品仓储业务规划;有关责任人员给不具备资质的天津瑞海公司开辟绿色进出关通道，放纵天津瑞海公司从事违法经营活动。总之涉事企业涉嫌虚假注册、资质(天津瑞海公司未取得《港口经营许可证》、《港口危险品货物作业附证》曾8个多月无照经营危化品资质)、运营审批和运营监管过程中，涉管政府机构部门却一一打开绿灯，出现失管失控壮态。事发后，中央以铁腕反腐手段，第一时间最高检察院介入事故调查，并及时对违规发放经营许可证、对涉及天津瑞海公司违法违规经营活动监管不力，天津瑞海公司的问题未及时检查发现和依法查处的涉事违规交通部门、安监局、规划和国土资源管理局、海关部门等12名相关政府机构领导干部依法刑事拘留措施。建议要彻底纠正危化品管控偏软、偏弱、偏轻现状，要解决好危化品管理执法“棉花棒”问题，对涉危化品和易燃易爆物品实行高门槛管制，并对其实行精细化管理、精准化管控，坚决遏制事故悲剧再次重演。与此同时，加大消极监管执法和违法监管执法反腐调处和惩处力度，促使监管执法回归公正、超脱本位，重塑监管执法公信力。

　　三、解决危化品管理“机构”“职能”“大变脸”问题。据有关从事地方政府职能研究的学者认为，从我国法律角度讲，职责就是法律明文规定应该做的，必须做的事;职责是职权的基础，是职能的根本，一般用在法律条文上。职权是指在某职位上赋予的职责而所固有的发布命令和希望命令得到执行的一种权力;职能职权来源于国家法律所规定的职责;职能在社会管理实践中是否科学是否合理反过来促进职责的修改和完善;职能是大概念，其包容职权、管理方式和职责等等;职权不能超越职能，把权力关进制度的笼子里，职能考核的目的就是切实保护职权充分发挥又同时必须限制权力;职责是保障职权的使用必不可少的法律依据，没有法律依据，任何使用职权都是乱作为。天津“8.12”特大爆炸事故，是典型反映出政府机构“职能”(职能未归位)任性，“职位”任性、“职权”任性、“职责”任性，“机构”不能“职能”复位，甚至“机构”“职能”互相交叉，互相重叠，职责交叉，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法，职责界定不明确，执法司法不规范、不严格、程序不到位，不透明现象较为突出，然而“法定”的机构职能、职责、职权的政府行为却被异化、已变味，长期积累，演变成了综合性“大变脸”乱象产物，就是典型缺乏严重依法监管失职渎职行为，酿成“8.12”天津特大爆炸事故的“官灾”人祸。主要反映出行政职能错位，空位，出现了假“合格、合规、合法”现象。天津瑞海公司的注册地在天津东疆保税港区，归港航局管理，滨海新区的安监部门并不插手港航局辖下的安全生产等监管，这块责任划给了港航局，客观形成了一个畴形儿现象，天津港航局颁发一个港口经营许可证，就可升格为“无所不包、无所顾忌”的内陆堆场，以“证”遮天，将地方负责安全、专业部门的安监局挡在门外，则显示出一种超常“职权”含金量“招牌”，成了“超国民待遇”。即使是划给了非安全专业职业的港航局，其安全监管责任不就严重地打了折扣。事发后，有关媒体采访相关行政部门，则出现了“多个部门表示，不归我们管”，显然不符合《危险化学品安全管理条例》规定”。对此，要对政府机构职能深化性“改革”，完善政府机构职能责任体系，全面推行整体责任清单，用“整体失职”追责制度设计倒逼职能部门个体履责。天津大爆炸充分暴露了地方政府机构职能的缺陷，我们不得不对地方政府机构“行为”及其赋予法定“职能”进行深刻反思和重新审视，从源头上探究天津大爆炸事故的“土壤”，寻找不良运作的“机理”答案，评估地方政府“机构”设置和“职能”定位专业性、合理性、科学性和有效性，进而厘清政府“机构”及其“职能”，使政府“机构”行为重新“规制”与定位，让法定的政府“机构”与“职能”有机匹位，彻底改变长期职能交叉重叠、多头执法，选择性执法、追责时相互推萎的顽疾现象，建立起职责法制化、职权程序化、职能科学化现代行政治理体系，建立专业化、法治化、职能化的新型的现代治理的地方政府(行政)机构，打造法治中国下的法治(制)型政府、责任型政府，有效型政府，服务型政府，全面提高政府威信和公信力。以“天津特大爆炸”事故的核心的危化品管理为例，涉及消防、安全、海事、交通等多个部门，实行职能整合，从相关职能部门分离出来，建立专业、高效、责任于一体的新的地方政府监管机构，建议成立新的综合执法职能的“安全监督局”。让天津大爆炸事故，成为厘清政府机构职能典型案例，成为政府公共安全建设的一个拐点，成为一部血的教训警示反面教材。

　　(作者智库战略学者)

　　作者简介：理论文章发表或转载在《中国农村经济》(中国社会科学了院农村发展研究所)、《江汉论坛》、《三农中国》、《农村企业管理》(中国人民大学书报资料中心)、《农民日报》、《中国县域经济报》、《中国乡镇企业报》、《企业家报》、《中国纪检监察报》、《文汇新民报》、《中国医药报》、《统计与决策》、《甘肃理论学刊》、《中国乡村发现》、《山西农经》、《咨询与决策》、《计划与市场》、《改革与纵横》、《科协论坛》、《长江航运研究》、《炎黄》、《法治时代》、《党建研究文稿》等纸制传统媒体报刊;新华网、人民网、中国共产党新闻网、马克思主义学习网、中国智库网、国务院发展研究中心信息网、中国干部学习网、昆仑策网、中国县域社会经济网、人民论坛网、全球政务网、中国市招商网、中国改革论坛网、宣讲家网、中国乡村发现网、中国县域研究中心、三农理论网(三农管理、三农观察)、爱思想网(名站热文)、中国新型职业农民网、中国三农出版网、上海发展改革信息网、区域经济网(中国浙江)、浙江社会建设网(中国浙江)、新农网、三农网、农合网、视农网、第一产业网、新农村商网、农业资讯 - 全国农产品商务信息公共服务平台(中华人民共和国商务部电子商务和信息化司)、农民权利网、中国农业知识网、百度文库、三亿文库、中国搜索、中搜资讯搜索、豆丁网、学习资料共享网、正义网、非常超级学习网、北京农经网、环保世纪网、甜梦文库、四川扶贫与移民网、好看九千网、道客巴巴、吾谷网、中农兴业(被盗用鹏程)、全国三农推广发展中心、环球富农网、长春城乡规划设计研究院、新疆(乡镇企业、农业产业化、农产品加工)信息网、山东农药信息网、成都市政府信息公开网、农业资讯网、中国优质农产品开发服务协会网。最新资讯、中国品牌农业网、中国设施农业服务网、中农兴业网·三农快讯(被盗用杜飞)、农业网、新农业网、 睿智商社网等新兴现代媒体。